II SAB/Ke 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r., w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. eSygn. akt II SAB/Ke 3/20 UZASADNIENIE S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę K. w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stosunku do J. S.. Skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania w powyższej sprawie oraz wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi podał, że począwszy od 2017 r. S. S. prowadził z organem korespondencję dotyczącą szeregu zagadnień związanych ze zwrotem nieruchomości. Choć sam wniosek o zwrot formalnie złożony został dopiero wiosną 2019 r., to jednak w dacie jego złożenia zdecydowana większość zagadnień, o których jest mowa w wydanej decyzji była już organowi znana. Było to skutkiem kolejnych zapytań kierowanych do organu przez S. S., w ramach których wyjaśniono m.in. okoliczności w jakich doszło do wywłaszczenia, formę w jakiej to nastąpiło, szczegółowe dane dotyczące nieruchomości wywłaszczonej, czy także - w znaczącym stopniu - dalsze losy tej nieruchomości. Mimo to organ wyznaczył stosunkowo odległy terminu do załatwienia sprawy, a następnie został on jeszcze przedłużony. Wnoszący skargę dalej zaznaczył, że choć akta sprawy administracyjnej nie są ponumerowane i nie są prowadzone w sposób chronologiczny (czego stanowczo domagała się strona oraz co jest obecnie przedmiotem zaskarżenia do NSA), to organ w odpowiedzi na złożone zażalenie wytknął stronie, że wszystkie te czynności są dopiero planowane do wykonania, a zatem termin do załatwienia sprawy musi być odległy. W ocenie skarżącego najwidoczniej w istniejącym bałaganie w aktach, pracownik urzędu wojewódzkiego nie dostrzegł wcale pism z lat 2017 czy 2018, w których to organ odpowiada na pytania strony o zagadnienia, które - jak stwierdził pracownik urzędu wojewódzkiego - pozostają nadal do ustalenia. Zdaniem autora skargi spektrum zagadnień oraz czynności, które udało się organowi przeprowadzić w konsekwencji złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w okresie od wiosny 2019 r. do wydania decyzji w listopadzie jest wyjątkowo ubogie: ustalenie kręgu stron postępowania oraz przeprowadzenie oględzin. Tego rodzaju czynności nie wymagały wielu miesięcy prowadzenia postępowania, a mogły być dokonane na przestrzeni co najwyżej kilku tygodni. Jedyną rzeczą, która nie była wcześniej organowi znana, a wymagała pewnego nakładu pracy było ustalenie kręgu podmiotów postępowania. W żadnym wypadku nie wymagało to jednak prowadzenia postępowania od wiosny do listopada 2019 r. Strona kilkukrotnie sygnalizowała organowi, że zależy jej na pilnym załatwieniu sprawy. Tymczasem organ nie tylko wyznaczył kolejne odległe terminy, lecz przez znaczący przedział czasu nie dokonywał żadnych działań w sprawie. Ponadto istotna jest postawa pracowników Starostwa Powiatowego w K. od sierpnia do października 2019 r., kiedy brak było jakichkolwiek działań ze strony organu, co, jak tłumaczyli pracownicy, było spowodowane przesłaniem akt do sądu administracyjnego. Dopiero po koniec upływu terminu do załatwienia sprawy (październik 2019 r.), pracownik organu udał się do siedziby sądu administracyjnego aby wykonać fotokopie dokumentacji, gdyż nie sporządzono jej wcześniej, pomimo wysłania akt do organu wyższej instancji. Skarżący podkreślił, że wysłanie materiałów do wojewody, a następnie do sądu administracyjnego zatrzymało prace organu, co nie powinno było nastąpić. Pracownicy lub ich zwierzchnicy - jeżeli uznawali, że akta sprawy są niezbędne do dalszego procedowania - winni byli zabezpieczyć te akta także dla siebie. Okres od początku sierpnia do końcem października 2019 r. został więc zmarnowany. Kończąc zarzucono również, że organ wyznaczał odległe terminy do załatwienia sprawy dla siebie, a znacząco krótki, bo zaledwie trzydniowy termin do ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego stronie i jej pełnomocnikowi. Świadczy to o stosowaniu podwójnych standardów w zakresie tempa pracy własnej oraz tempa działań, których domaga się od innych. Co do wniosku o nałożenie kary, skarżący podniósł, że ma ona wymiar symboliczny nie materialny. Jej nałożenie jest celowe jako środek dyscyplinujący. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na wniosek skarżącego, wszczął postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka o numerze [...]. Z uwagi na materię postępowań zwrotowych oraz ich skomplikowany charakter, prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego dającego podstawy do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w trakcie toczącego się postępowania podjęto szereg czynności administracyjnych (ustalenie kręgu spadkobierców J. S., uzyskanie od potencjalnych stron postępowania oświadczenia woli o przyłączeniu się do wniosku). W celu uzyskania dokumentów organ występował do innych organów administracyjnych, firm prywatnych czy sądów. Udzielenie przez te podmioty odpowiedzi również wymagało czasu np. odpowiedź SR w Kielcach X Wydział Gospodarczy KRS na pismo z 9 lipca 2019 r. wpłynęła 12 września 2019 r. W wyniku prowadzonego postępowania dowodowego zebrano dokumentację, a po jej analizie 25 listopada 2019 r. wydano decyzję o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania Wojewoda trzykrotnie rozpatrywał złożone przez S. S. ponaglenia, jednak nie stwierdził, aby Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważył także, że działania skarżącego skupiały się na kwestiach technicznych, dotyczących numerowania akt sprawy, prowadzenia metryki czy spisu treści, a nie na zagadnieniach merytorycznych. Ponadto, po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie skorzystali z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę została złożona (nadana w urzędzie pocztowym) 2 stycznia 2020 r. Została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do Wojewody 8 listopada 2019 r., rozpoznanym przez ten organ 22 listopada 2019 r. Postępowanie przed organem I instancji zostało zakończona wydaniem 25 listopada 2019 r. decyzji, która jak wynika z akt sprawy, nie jest ostateczna. Tak więc należy stwierdzić, że złożona skarga na przewlekłość postępowania jest dopuszczalna. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko. Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego o zwrot wywłaszczonej w 1965 roku nieruchomości, złożony 1 kwietnia 2019 r., do którego to wniosku nie dołączono żadnych dokumentów. Właścicielem nieruchomości w dacie zawierania umowy w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości była J. S., której skarżący jest tylko jednym ze spadkobierców. Dlatego też w toku postępowania konieczne było ustalenie pozostałych spadkobierców celem ustalenia stron postępowania oraz tego, czy ktoś z nich również nie wystąpi z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Korespondencję w tej sprawie z innymi spadkobiercami organ prowadził w miesiącach maju i czerwcu. Została ona szczegółowo opisana w postanowieniach Wojewody rozpoznających składane przez skarżącego ponaglenia. Nadto dopiero 29 maja 2019 r. organ uzyskał z Sądu Rejonowego postanowienie, o które sam się zwrócił się, wydane 25 lutego 2008 r., a dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po A.S. - jednym ze spadkobierców J. S. Skarżący również złożył do akt to postanowienie, ale dopiero 5 czerwca 2019 r. Tego samego dnia wniósł on też pierwsze ponaglenie, z czym wiązała się konieczność przekazania akt organowi II instancji, co nastąpiło 10 czerwca 2019 r. Postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy. Akta sprawy (ich kserokopia) zostały organowi zwrócone 31 lipca 2019 r. W międzyczasie Starosta zwracał się o różne niezbędne dokumenty do Sądu Rejonowego w K. oraz w Kielcach a także do innych podmiotów, nadto 28 czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny mające na celu ustalenie stanu zagospodarowania działek powstałych z podziału nieruchomości. W tym miejscu zauważyć bowiem należy, że będąca przedmiotem wywłaszczenia nieruchomość o powierzchni ponad 60 arów, po 1965 roku ulegała wielokrotnie podziałom, a powstałe w wyniku tych podziałów działki były przedmiotem obrotu, stąd zachodziła także konieczność poczynienia ustaleń odnośnie każdej z tych działek i ustalenia jej właściciela. Faktem jest, że na skutek wniosków o udzielenie informacji składanych przez pełnomocnika skarżącego, jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o zwrot, Starosta zajmował się ustalaniem historii tych działek, jednakże nie były to ustalenia wystarczające do wydania decyzji, stąd już w toku postępowania zachodziła konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, w tym kwestii związanych ze zrealizowanie celu wywłaszczenia. Ostatnią informację, na pytanie skierowane do Sądu Rejonowego w Kielcach z 9 lipca 2019 r., organ uzyskał dopiero 12 września 2019 r., po wielokrotnym ponaglaniu tego sądu. W międzyczasie 9 lipca 2019 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżącego o udzielenie mu informacji na temat toczącego się postępowania, na które organ udzielił odpowiedzi 15 lipca 2019 r., następnie 26 lipca 2019 r. skarżący wniósł od WSA w Kielcach skargę na bezczynność organu polegającą na braku po numerowania dokumentów. W związku z tą skargą akta zostały przesłane do sądu administracyjnego 7 sierpnia 2019 r. wraz z odpowiedzą na skargę. Natomiast 4 września 2019 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy, które wraz z aktami zostało przekazane Wojewodzie 9 września 2019 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r. organ II instancji stwierdził, że Starosta nie dopuścił się bezczynności. Postanowieniem z 30 września 2019 r. WSA w Kielcach odrzucił skargę S. S. na bezczynność polegającą na nieponumerowaniu akt sprawy. 1 października 2019 r. Starosta zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt sprawy jednak pismem z 9 października został poinformowany, że jest to niemożliwe. W związku z tym 21 października 2019 r. poinformował skarżącego o kolejnym przedłużeniu terminu wydania decyzji – do 30 listopada 2019 r., wskazując w tym piśmie, że z uwagi na obszerność akt dysponuje uwierzytelnionymi kopiami tylko najistotniejszych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy. 23 października 2019 pracownik organu sporządził fotokopie/kserokopie akt postępowania w sprawie II SAB/Ke 36/19. Akta sądowe wraz z aktami administracyjnymi zostały przesłane do NSA w związku ze złożoną przez skarżącego skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi. Zawiadomieniem z 6 listopada 2019 r., które pełnomocnik skarżącego odebrał 19 listopada 2019 r., organ poinformował strony w trybie art. 10 § 1 kpa o zakończeniu postępowania. 8 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł kolejne ponaglenie, zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostało rozpoznane przez organ II instancji 22 listopada 2019 r. Jak już była o tym mowa, decyzja została przez Starostę wydana [...] listopada 2019r Jak wynika ze skargi, jej autor zarzucając przewlekłość całego postępowania, w szczególności zarzuca, że miała ona miejsce w okresie od sierpnia do października 2019 r., podnosząc, że w tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności. Zarzut ten nie jest uzasadniony, gdyż, jak wcześniej wskazano, w miesiącu sierpniu oraz na początku września organ podejmował działania w celu uzyskania potrzebnych do rozstrzygnięcia dokumentów i ostatecznie brakujące dokumenty zgromadził 12 września 2019 r. Dlatego też do rozważenia pozostaje okres pomiędzy tą datą, a zawiadomieniem stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Faktem jest, że niemożność wydania decyzji w terminie wcześniejszym wynikła z faktu, że na skutek skargi do sądu na bezczynność polegającą na nieponumerowaniu kart i skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę, Starosta nie dysponował całością akt. Zauważyć jednak należy, że wbrew zarzutom skargi Starosta już wcześniej, w związku ze składanymi przez skarżącego ponagleniami i skargą, sporządził poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach, (z tym, że nie wszystkich), dzięki czemu pomimo że akta były przesyłane i do Wojewody z ponagleniami i do WSA w Kielcach, mógł prowadzić postępowanie dowodowe. Dodatkowo zauważyć należy, że we wrześniu przez pewien okres oryginały akt znajdowały się w WSA w Kielcach, a ich kserokopie w organie II instancji, w związku z wniesionym przez skarżącego ponagleniem i trudno zarzucać organowi, że w związku z tym powinien był sporządzić kolejną kserokopię tych akt. Ponadto do zakończenia postępowania i wydania decyzji, a wcześniej, aby strony mogły zapoznać się z całością akt, Starosta musiał tymi aktami dysponować. Zauważyć należy, że akta są bardzo obszerne, niektóre z dokumentów pochodzą z odległych lat i ich odbitki kserograficzne nie są tak czytelne jak oryginały, co w ocenie Sądu usprawiedliwiało oczekiwanie przez organ na zwrot oryginału akt, znajdujących się w Sądzie. Po uzyskaniu 9 października 2019 r. informacji, że ten zwrot w szybkim czasie nie będzie możliwy, organ sporządził kserokopie brakujących dokumentów, co mało miejsce 23 października 2019 r. Zdaniem Sądu brak czynności pomiędzy tymi datami, to jest 9 i 23 października 2019 r. nie jest wystarczający do zarzucenia Staroście przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w sytuacji, gdy we wszystkich pozostałych okresach takie czynności, zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, były przez niego podejmowane bez zbędnej zwłoki. Jeszcze raz podkreślić należy, że z uwagi na charakter sprawy, konieczność ustalenia stron postępowania, aktualnie żyjących spadkobierców po byłej właścicielce, prześledzenia i przeanalizowania całego obrotu działkami powstałymi na skutek podziałów nieruchomości będącej przedmiotem umowy zawartej w 1965 r., zdaniem Sądu nie było możliwe dochowania ani miesięcznego ani też dwumiesięcznego terminu o jakich mowa w art. 35 § 3 kpa. Szybkości postępowania nie sprzyjały także składane przez skarżącego ponaglenia i skarga, która ostatecznie została odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. Ocena sposobu prowadzenia całego postępowania zdaniem składu orzekającego przemawia za uznaniem, że nie można Staroście Koneckiemu zarzucić opieszałości, niesprawności czy też nieskuteczności. Konieczność zebrania materiału dowodowego i dokonania jego właściwej oceny w realiach tej konkretnej sprawy wskazuje na to, że sprawa nie mogła być załatwiona w krótszym terminie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.