II SAB/Ke 30/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale na rozprawie w dniu 4 września 2008r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Rady Gminy w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Gminy w K. do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia 22 stycznia 2008r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. zasądza od Gminy K. na rzecz B. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22.01.2008r., skierowanym do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w K., B. M. zażądał udzielenia mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: "1. Czy za błędne decyzje, za zwłokę w załatwieniu sprawy i wynikające z nich opłaty egzekucyjne, koszty komornicze oraz koszty adwokackie - związane z wyrokami Sądu Rejonowego Wydział Pracy w S. o sygn. akt: [...] zapłaci ze swoich prywatnych środków Wójt Gminy w K. - czy też podatnicy tej gminy? 2. Kto wygrał przetarg na transport materiału drogowego, za jaką stawkę tonową, który podmiot i jaka osoba wystawia faktury za świadczone usługi? 3. Kto zlecił profilowanie dróg, w jakim zakresie i komu? 4. Który z sołtysów, radnych, członków rady sołeckiej kwitował odbiór materiału drogowego i podpisywał je w karcie pojazdu? Takie informacje są konieczne, gdyż wydatki na utrzymanie dróg na dzień 15 grudnia 2007r. znacznie przekroczyły kwoty zapisane w budżecie. 5. Kto odpowiada materialnie za powierzony sprzęt - samochód służbowy oraz inne pojazdy świadczące usługi? 6. Jaki jest system zakupu paliwa i kto rozlicza jego zużycie? 7. Czy są prowadzone karty pojazdów? 8. Czy zwiększenie zatrudnienia w Urzędzie Gminy w K. jest zgodne ze strukturą stanowisk zatwierdzonych stosowną uchwałą Rady Gminy? 9. Czy zostały w pełni zabezpieczone środki na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń? 10. Na czym polegają prowadzone przez Urząd Gminy w K. usługi zbierania liści z terenu Klimontowa za pomocą pojazdów z firmy A., kto je rozlicza m.in. z paliwa itd.? 11. Jakie środki z budżetu gminy zostały wykorzystane w 2007r. na zwalczanie bezrobocia i jakie środki zabezpieczono (na ten cel) w budżecie? 12. W jakim zakresie zostały wykonane drogi powodziowe w 2007r. tj. w G. i S.? 13. Wyjaśnień dotyczących pożyczki w kwocie 2.000.000,00 zł, jaką Gmina K. zaciągnęła w 2007r. Brak jest jasnego określenia w podjętej uchwale o jej zaciągnięciu na jakie zadania i w jakiej wysokości będą przeznaczone środki z przedmiotowej pożyczki. Tym samym organ wykonawczy gminy posiada zbyt dużą dowolność w kwestii wykorzystania tak ogromnego kredytu, podjętego już w pierwszym roku kadencji. 14. Wyjaśnień dotyczących dowożenia dzieci i młodzieży szkolnej do Szkoły Podstawowej w K. i Gimnazjum. Zawarte umowy na świadczenie tych usług obowiązywały do czerwca 2009r., jednak zostały bezpodstawnie rozwiązane z datą 30 czerwca 2007r. - ze wszystkimi podmiotami. Świadczenie tych usług odbywa się bez stosownych, ważnych i niezbędnych umów cywilnoprawnych. 15. Jak są rozliczane faktury za wykonanie powyższych usług dowożenia dzieci i młodzieży szkolnej?". Następnie B. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Rady Gminy w K. "skargę na bezczynność organów", domagając się stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zostało rażąco naruszone prawo, albowiem jego pismo z dnia 22.01.2008r. pozostało bez odpowiedzi - czym naruszono przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarga została niewłaściwie zaadresowana do Rady Gminy w K., ponieważ skarżący żądał działania Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Wskazał, iż żaden przepis prawa nie daje podstaw do uznania, iż bezczynność leży po stronie Rady Gminy. Ponadto skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wyjaśnił, że żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K., a także były skarżącemu udzielane podczas jawnych sesji Rady, na których skarżący uczestniczył jako mieszkaniec gminy i były wójt. Odpowiedź została mu także udzielona ustnie przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej na sesji w dniu 7 lutego 2008r. Dlatego też w obecnej sytuacji B. M. żąda jedynie potwierdzenia uprzednio udostępnionych mu informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy p.p.s.a.). Jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Odnosząc się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. W tym względzie należy powołać się na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24.05.2006r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.03.2006r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Szczególne znaczenie instytucji prawa do informacji publicznej podkreśla zagwarantowanie go w przepisach najwyższego rzędu, mianowicie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby wykonywania tego obowiązku - wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jak wynika natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. W tym miejscu wskazać należy, iż bezspornym jest, iż wniosek, o jakim mowa w cyt. przepisie, został złożony przez B. M. w dniu 22.01.2008r. Natomiast Rada Gminy w K. w żaden sposób nie wykazała, iż żądane przez skarżącego dane znajdują się na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy K. W szczególności nie przedstawiono stosownego wydruku. Brak także dowodów na to, iż wskazano wnioskodawcy miejsce publikacji, co wynika bezpośrednio z treści protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 7.02.2008r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy, jakkolwiek bardzo obszerny katalog dziedzin, w ramach których informacja publiczna podlega udostępnieniu, zawiera art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, obejmujący swym zakresem informacje m. in. o: - organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1), - majątku, którym dysponują jednostki samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c), - długu publicznym (pkt 5 lit. f). Podkreślenia wymaga, iż tak w doktrynie, jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ze względu na powyższe do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie, czy: 1. dane, których żąda wnioskodawca stanowią informację publiczną, 2. w niniejszej sprawie istniał obowiązek udostępnienia tych informacji, 3. wniosek rozpatrzono w prawem przewidzianej formie, 4. wywiązano się z przedmiotowego obowiązku. Wskazania wymaga, iż Radzie Gminy w K. niewątpliwie przysługuje status organu władzy publicznej (art. 11 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który, oprócz podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (w tym dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów oraz zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit c i e u.s.g.), kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy za pomocą komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Rada Gminy w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei dane, jakich udostępnienia domaga się B. M. w swoim piśmie z dnia 22.01.2008r., mają charakter informacji o sprawach publicznych. Z tego też względu stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy i podlegają tym samym udostępnieniu przez Radę Gminy w K. na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu przytoczyć należy art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie, zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie, określonych we wniosku. Z kolei stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie, określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie, wskazanych w powiadomieniu postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Kierując się treścią cyt. przepisów stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w w/w terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, jednoznacznie wynika, iż Rada Gminy K. nie udostępniła wnioskodawcy wyszczególnionych we wniosku z dnia 22.01.2008r. informacji publicznych. W żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, iż skarżącemu została udzielona stosowna informacja podczas sesji Rady Gminy w dniu 07.02.2008r. Z protokołu z przedmiotowej sesji wynika bowiem, iż na opracowanie takiej odpowiedzi, zdaniem radnego Mazura "nie było zlecenia rady (gminy)". Ponadto "mają na tyle roboty", "przecież nie będę się dopytywał, co to za samochód", "zastanowimy się (...) czy będziemy na to odpisywać". Organ nie udowodnił także, aby skarżący otrzymał żądane informacje na innych sesjach rady gminy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż wnioskodawcy nie odmówiono udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji administracyjnej. Taka forma rozstrzygnięcia, przewidziana w art. 16 ust. 1 ustawy, ma istotne znaczenie z uwagi na ochronę interesu wnioskodawcy w toczącym się postępowaniu - poprzez przysługujące stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Ustosunkowując się do zarzutów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, iż jakkolwiek skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł za pośrednictwem Rady Gminy w K., to jednoznacznie nawiązuje ona do pisma skierowanego do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej tej Rady i wskazuje ogólnie, iż jest to "skarga na bezczynność organów". Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż to właśnie przy pomocy komisji rewizyjnej rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, zaś w jej skład wchodzą radni (art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g.). Natomiast komisja rewizyjna nie ma statusu organu gminy w świetle u.s.g., pełni bowiem rolę pomocniczą i służebną wobec rady gminy. Dlatego też zarzut organu, podobnie jak wszystkie pozostałe zawarte w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Rady Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku B. M. z dnia 22.01.2008r. o udostępnienie informacji publicznej i na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.