II SAB/Ke 30/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w J. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie decyzji w terminie oddala skargę. W dniu 31.07.2012r. Stowarzyszenie A. w J. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wojewody w sprawie ukarania Wójta Gminy W. karą pieniężną przewidzianą w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 5.11.2010r. Stowarzyszenie A. w J. (dalej: "Stowarzyszenie") wystąpiło do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - schroniska dla bezdomnych zwierząt, na działce będącej własnością Stowarzyszenia nr ewid. 236/1, w miejscowości P., gm. W. W dniu 7 lutego 2011r. Wójt Gminy W. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy a więc naruszył przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, ze pismem z dnia 26.02.2011r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 51 ust. 2 ww. ustawy, wystąpiło do Wojewody z wnioskiem o wymierzenie Wójtowi Gminy W. kary pieniężnej za niewydanie w przewidzianym ustawowo terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi Wojewoda wyjaśnił, że na obecnym etapie nie jest możliwe ustalenie ilości dni przekroczenia ustawowego terminu wydania decyzji, ponieważ postępowanie administracyjne , do którego odnosi się Stowarzyszenie nie zostało zakończone decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od decyzji z dnia 7.02.2011r. zostało wniesione odwołanie i od rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzależnione jest, czy w niniejszej sprawie organ I instancji tj. Wójt Gminy W. zobowiązany był do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego i nie dotrzymał ustawowego terminu jej wydania. Dopiero wtedy Wojewoda będzie mógł wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia kary za niewydanie w terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W piśmie skierowanym do Wojewody z dnia 12.04.2011r. Stowarzyszenie podniosło, że wystarczającymi przesłankami do zastosowania art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie daty wpływu wniosku o wydanie decyzji , daty jej wydania decyzji i przedmiotu decyzji. W dniu 2 maja 2011r. Stowarzyszenie w trybie art. 37 kpa. wniosło zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na niezałatwienie przez Wojewodę w terminie określonym w art.35 kpa. sprawy w przedmiocie ukarania grzywną Wójta Gminy W. (k.39 akt sąd.). Zgodnie z właściwością zażalenie to zostało przekazane do Ministra Infrastruktury. Z dniem 18 listopada 2011r. Ministerstwo Infrastruktury uległo przekształceniu w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Postanowieniem z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał m.in., że Stowarzyszenie jako podmiot nie posiadający interesu prawnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 51 ust. 2 cyt. ustawy nie mogło zainicjować postępowania w sprawie wymierzenia tej kary. W tej sprawie tylko organ administracji publicznej Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło do tut. Sądu opisaną na wstępie skargę na bezczynność Wojewody wskazując, że postępowanie, w którym ma być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest postępowaniem, w którym organ wydający decyzję jest uprawniony do arbitralnej oceny, czy dana inwestycja ma charakter celu publicznego. Oceny tej zdaniem strony skarżącej powinien dokonać podmiot zewnętrzny w stosunku do procesu inwestycyjnego, czyli wojewoda. Stowarzyszenie podniosło, że zastosowanie konkretnego trybu rozpoznania wniosku naruszyło jego interes prawny. Przestrzeganie krótszych terminów obowiązujących przy lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwoliłoby bowiem na skrócenie czasu oczekiwania na decyzje i nie zniweczyłoby planów inwestycyjnych Stowarzyszenia na skutek wydania przez Starostę Jędrzejowskiego w dniu 23.09.2011r. prawomocnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest postępowaniem odrębnym od merytorycznego rozpatrzenia wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego, przeprowadzanym z urzędu przez odrębny organ, tj. w tym przypadku wojewodę, a stroną takiego postępowania jest wyłącznie organ, który powinien wydać decyzję lokalizacyjną. Skarżące Stowarzyszenie nie może być zatem stroną tego postępowania jako podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza ustawowe terminy. W art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. wymieniono sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie A. w J. zwróciło się do Wojewody z wnioskiem o wymierzenie Wójtowi Gminy D., w trybie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647, dalej "u.p.z.p."), kary pieniężnej za niewydanie w przewidzianym ustawowo terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten przewiduje, że organ wyższego stopnia wymierza organowi pozostającemu w zwłoce, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wydawane w tym trybie postanowienie jest zatem rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej. Skarżący spełnił wymóg formalny wniesienia skargi, ponieważ zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniósł w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia – Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – zażalenie na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 1480/09). Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ust. 2 jest wojewoda (ust. 2a). Niewątpliwie regulacja powyższa ma na celu ochronę interesu inwestora polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu przysługującego mu roszczenia w postaci decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując jednak analizy przedmiotowego unormowania należy zgodzić się z organem, że konstrukcja art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie przez inwestora czy inną stronę postępowania. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Może się toczyć także po zakończeniu postępowania o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. II OSK 1556/08, z dnia wydany na tle analogicznej regulacji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego). Konsekwencją powyższej regulacji jest obowiązek organu wyższego stopnia dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. Organ wyższego stopnia zobowiązany jest również wymierzyć karę grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Unormowanie to ma więc w istocie charakter nadzorczy. W oparciu bowiem o stan faktyczny i prawny sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez właściwy organ rozstrzygnięcia, co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego odrębnie rozstrzygano. Również wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, a nie substytut odszkodowania dla inwestora. Inwestorowi, w toku postępowania przysługują zwykłe środki zwalczania bezczynności organu w oparciu o przepisy art. 35-37 k.p.a. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest zatem wszczynane z urzędu przez właściwy organ (w realiach tej sprawy –wojewodę), a nie na wniosek inwestora, który w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. W jego sytuacji można jedynie mówić o interesie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna Stowarzyszenia, jego uprawnienia i obowiązki są niezależne od tego, czy Wojewoda nałoży na Wójta Gminy W. karę pieniężną. Skoro więc wniosek Stowarzyszenia nie mógł wszcząć postępowania w sprawie wymierzenia Wójtowi Gminy W. kary pieniężnej w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., to całkowicie bezzasadne jest twierdzenie, że Wojewoda pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Zupełnie nieuzasadnione jest również domaganie się przez Stowarzyszenie aby to Wojewoda dokonał oceny, czy przedmiotowa inwestycja ma charakter celu publicznego. Organem właściwym do rozstrzygnięcia, czy budowa schroniska dla zwierząt ma taki charakter jest organ właściwy w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy W.. Jego z kolei rozstrzygnięcie może być kwestionowane jedynie w drodze odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego, a potem ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z dołączonej do skargi dokumentacji, Stowarzyszenie uzyskało decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla zwierząt (k.31 akt sądowych). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.