II SAB/Ke 31/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany organizacji ruchu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 8 czerwca 2007 r. M. P. złożył w Starostwie Powiatowym w S. pismo datowane na 1 czerwca 2007 r. nazwane skargą na działanie Starosty Powiatu oraz Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatu. W uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że od 1995 r. prowadzi firmę A. z siedzibą przy ulicy [...] w S., gdzie zjeżdżają jego dwa samochody ciężarowe. Po przebudowie ulicy [...] ustawiono przy wieździe na nią znak zezwalający na wjazd samochodom do 2,5 tony, Ponieważ uniemożliwiło to legalny wjazd na tę ulicę samochodom skarżącego, rozpoczął on próby uzyskania zgody zarządzającego organizacją ruchu na wjazd samochodami ciężarowymi na teren własnych działek mieszkańcom posesji położonych przy ulicy [...]. Starania te nie przyniosły rezultatu choć zdaniem skarżącego zarządzający ruchem na drogach, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź w przypadku stwierdzenia nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 lipca 2007 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych jego skargi przez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na to wezwanie M. P. w dniu 16 lipca 2007 r. wysłał do WSA w Kielcach pismo datowane na dzień 9 lipca 2007 r., w którym sprecyzował, że jego skargę "należy uznać jako skargę na bezczynność Starosty na jego wnioski o zmianę organizacji ruchu w rejonie gdzie zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą". W uzasadnieniu tak sprecyzowanej skargi M. P. zarzucił, że wbrew twierdzeniu Starosty Powiatu o braku podstaw formalno-prawnych do wydania decyzji odnośnie zmiany organizacji ruchu w przedmiotowym rejonie, istnieje możliwość takiej zmiany, jeżeli dotychczasowa organizacja ruchu nie spełnia wymogów lokalnej społeczności oraz praktycznego – faktycznego użytkowania. Skarżący podkreślił, że wnosił do Starostwa o zaprzestanie naruszania prawa polegającego na ograniczaniu go w możliwości korzystania z jego posesji. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z opinią zarządcy wybudowanego ciągu pieszo-jezdnego w ulicy [...], tj. Prezydenta Miasta, nawierzchnia tego ciągu nie jest przystosowana do ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Ograniczenie tonażu i wynikające z niego zaprojektowane i wykonane oznakowanie ciągu komunikacyjnego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Usługowo-Handlowego, uchwalonego przez Radę Miejską w dniu [...] i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego nr 57/2000 poz. 1002. Z ustaleń tego planu wynika dopuszczalny dojazd przedmiotowym ciągiem pieszo-jezdnym tylko dla samochodów osobowych, lekkich dostawczych i służb miejskich. W związku z tym Starosta jako zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych nie mógł podjąć innych działań niż przedstawione w decyzji [...]z dnia [...] zatwierdzającej organizację ruchu w tym rejonie miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z jednoznacznym sprecyzowaniem przez skarżącego przedmiotu jego skargi w piśmie z dnia 9 lipca 2007 r., rozpatrzeniu przez Sąd podlegała skarga na bezczynność Starosty, polegającą na nie podjęciu działań w zakresie zmiany organizacji ruchu na ulicy [...]w S. Nie było natomiast przedmiotem skargi kwestionowanie aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, dokonanego dnia [...]. Możliwość orzekania przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność, przewidziana jest w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w przypadkach gdy organ miał materialnoprawną podstawę do działania w formie: decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawą prawną czynności, której dokonania domagał się skarżący od Starosty, jest § 6 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zarządzania ruchem (Dz. U. Nr 177/03 poz. 1729). Zgodnie z tymi przepisami podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem, właściwy dla danej drogi. Organy zarządzające ruchem na poszczególnych kategoriach dróg określa art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 25/05 poz. 2002 ze zm.). Stosownie do ustępu 5 tego przepisu, ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta. Z przepisów powołanych aktów prawnych wynika, że zatwierdzając organizację ruchu organ zarządzający ruchem nie wydaje decyzji, postanowienia czy też innego aktu (w tym czynności materialno-technicznej), o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Ugruntowane poglądy wyrażane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazują bowiem, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w tej formie, co należy odnieść również do postanowień. Ponadto przyjmuje się, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza możliwość potraktowania zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu lub czynności wymienionej w tym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2006 r., I OSK 1782/06, postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. ONSA i WSA nr 2,04 poz. 30 str. 27, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005 s. 23). Poza omówionym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., możliwość orzekania przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność może też wynikać z przepisów szczególnych, o czym stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. Takim szczególnym przepisem jest art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142/01 poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z nim, sądowej kontroli poddana została bezczynność organu powiatu, gdy nie wykonuje on czynności nakazanych prawem. Przyjmując wyrażony w orzecznictwie pogląd, że czynność polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu jest czynnością w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz że starosta jest organem powiatu w rozumieniu tego przepisu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r. II SA/Ke 565/07), należy stwierdzić, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby zatwierdzenie organizacji ruchu przez starostę będące podstawą do zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze – było czynnością nakazaną prawem w sytuacji, gdy projekt taki nie został przedstawiony do zatwierdzenia stosownie do treści § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem. Nie jest w szczególności takim przepisem § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, który prawdopodobnie miał na myśli skarżący wyrażając w uzasadnieniu skargi pogląd, że w przedmiotowym rejonie istnieje możliwość zmiany organizacji ruchu, jeżeli dotychczasowa organizacja ruchu nie spełnia wymogów lokalnej społeczności oraz praktycznego – faktycznego użytkowania. Przepis ten bowiem daje organowi zarządzającemu ruchem możliwość odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego bądź w razie stwierdzenia niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie nakłada on więc na organ zarządzający ruchem żadnych obowiązków w zakresie sporządzania projektów organizacji ruchu, ani tym bardziej ich zatwierdzania. Skoro więc zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie jest obowiązkowe (zwłaszcza wtedy, gdy - jak w niniejszej sprawie - projekt zmiany tej organizacji nie został przedstawiony do zatwierdzenia przez uprawnione, wymienione w § 4 ust. 3 rozporządzenia podmioty), to skarga na bezczynność Starosty w przedmiocie odmowy wprowadzenia wnioskowanej przez skarżącego zmiany organizacji ruchu, nie jest dopuszczalna. Istota skargi na bezczynność polega bowiem na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, skoro zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie jest obowiązkowe. W świetle tego należy uznać, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Skarga taka podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn.