I OSK 1782/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe ,,P." na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Go 25/05 odrzucające skargę J. S. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe ,,P." na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad-Oddział w [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu polegającej na zlikwidowaniu skrętów w lewo postanawia 1. oddalić skargę kasacyjną 2. odmówić przyznania kosztów postępowania kasacyjnego Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006r sygn. akt II SAB/Go 25/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę J. S. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "P." na bezczynność Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Zielonej Górze w przedmiocie zmiany organizacji ruchu polegającej na zlikwidowaniu skrętów w lewo. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem rozważenia było ustalenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądu administracyjnego. Pomiędzy stronami w niniejszej sprawie powstał spór co do tego, czy zmiany w zakresie organizacji ruchu są załatwiane przez organ administracji w drodze decyzji czy też brak jest podstaw materialnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w tej formie. Zasadniczo przyjmuje się przy tym, że nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do zastosowania tej prawnej formy działania. Podkreśla się również, że przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Oceniając charakter rozpatrywanej sprawy sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r Prawo o ruchu drogowym / t. jedn. DzU 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm./ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem / DzU Nr 177 poz. 1729/. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności przez sporządzanie projektów organizacji ruchu / § 2 ust.1 pkt 1a/. Stosownie zaś do §3 ust.1 pkt 3 tego rozporządzenia organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów. Przepisy nie określają przy tym formy prawnej tego zarządzenia. Z orzecznictwa wynika natomiast, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem ograniczeń w korzystaniu z drogi / ulicy/ nie jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje takie same skutki jak norma prawna, dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów. Prezentowany pogląd został wyrażony m. inn. w wyroku NSA z dnia 8 lutego 1996r SA/Ka 2786 /OSS 1996r nr 3 poz. 73/, według którego zmiana organizacji ruchu nie może się odbywać w trybie wydania decyzji administracyjnej, stanowi bowiem ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej do jednego z użytkowników drogi czyli skarżącego. Podstawy materialnoprawnej wydania decyzji w przedmiocie zmiany organizacji ruchu nie może w szczególności stanowić § 113 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / DzU Nr 43, poz. 430/. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie kwestii technicznej odnośnie połączenia obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą. W konsekwencji należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej polegającej na zlikwidowaniu skrętów w lewo między innymi do stacji paliw J. S. Sąd podkreślił również, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego warunkującego wszczęcie postępowania administracyjnego w celu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Interes prawny nie jest zaś tożsamy z interesem faktycznym. Nie można także uznać, że organ miał obowiązek wydać przewidziane w art. 3§2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako ppsa, postanowienie albo akt albo dokonać czynności dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną na przedmiotowe postanowienie złożył J. S. działający przez adwokata. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do WSA w celu ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym WSA w Gorzowie Wlkp naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 §2 ppsa poprzez uznanie, że skarga na bezczynność organu nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że w przedmiotowym przypadku chodzi o regulację ruchu drogowego odnoszącą się do ogółu kierowców jako użytkowników drogi. W przedmiotowym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z uregulowaniem ruchu drogowego na abstrakcyjnym skrzyżowaniu, ale dojazdu do jednej konkretnej posesji, na której znajduje się stacja paliw i zajazd. Zaskarżona regulacja nie dotyka zatem nieokreślonego kręgu kierowców / choć pośrednio ich także/ ale przede wszystkim właściciela posesji oraz potencjalnych klientów paliw i zajazdu. Będą oni bowiem musieli w celu zawrócenia z drogi nadłożyć znaczny jej odcinek. Prócz tego skarżący jest właścicielem dwóch działek – na działce nr 319/6 znajduje się stacja paliw, zaś na działce nr 319/7 zajazd do którego nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostać się można tylko przez działkę nr 319/6. W takim stanie prawnym nieuprawnione jest twierdzenie sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego skarżącego. W przedmiotowym wypadku byłoby dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej w świetle wymogów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, wedle której każda działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Skarżący powołał się przy tym na ewentualne straty finansowe i wskazał, że na tym odcinku znajduje się osobny pas ruchu do skrętu w lewo do stacji paliw AS, która mieści się w odległości 200 m od stacji paliw. Organ działając w ten sposób traktuje w różny sposób podobne podmioty, stosując odmienne oznakowanie drogi w obu analogicznych przypadkach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oddział w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał przy tym, że zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany w oderwaniu od uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie wskazał bowiem naruszenia prawa materialnego, a postępowanie mogło być prowadzone, gdyby istniała podstawa materialnoprawna do wydania w sprawie decyzji czy postanowienia. Podstawą żądania zwrotu kosztów są zaś w oparciu o postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2005r GSK 1342/04 Wokanda 2005r z. 9 s. 36/ art. 203 i 204 ppsa odnoszące się również do postanowienia sądu I instancji odrzucającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że : Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Z istoty sprawy rozpatrywanej przez odwoławczy sąd administracyjny wynika bowiem, iż rozpatruje on sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Nie oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega skutków prawnych, jakie może pociągać za sobą zatwierdzenie projektu organizacji ruchu dokonane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem / DzU Nr 177 poz. 1729/, w tym w szczególności w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w kontekście prawa strony do sądu. Warto w związku z tym zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2001r Sygn. akt II SA/Kr 1797/99 / ONSA 2002r nr 3 poz. 121/ stwierdził, iż zarządzenie starosty powiatu w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu, jako akt o charakterze generalnym, może być zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Może w związku tym powstać pytanie o prawo do sądu w odniesieniu do aktu regulującego przedmiotowo tożsamą materię, lecz wydanego przez inny organ, mianowicie Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w tym wypadku Oddział w Zielonej Górze. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając tę kwestię, nie mógł jednak uczynić jej przedmiotem swojego rozstrzygnięcia, z uwagi na wspomniane granice rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej była bowiem bezczynność organu administracji publicznej polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej w zakresie zmiany organizacji ruchu, nie zaś kwestionowanie aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Wynika to wprost z zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej. Należy w związku z tym podkreślić, iż na podstawie art. 183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm/, powoływanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie sąd ten nie dopatrzył się żadnej z przesłanek takiej nieważności, wymienionej w art.183§2 ppsa. Rozpatrywanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA jest związany jej podstawami i wnioskami. Jednocześnie jednak orzeka on w granicach sprawy, które wyznacza skarga złożona do sądu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art.193 ppsa, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Odpowiednie stosowanie oznacza m. inn. stosowanie jakiegoś przepisu z modyfikacjami wynikającymi właśnie z istnienia przepisów odrębnych, zwłaszcza gdy ich zakresy nie pokrywają się w pełni. Z tego względu dla granic rozpoznania sądu kasacyjnego ma również znaczenie art. 134§1 ppsa, według którego sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zaś, że sąd, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną,nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę. Przy czym na sprawę administracyjną składają się zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Oznacza to między innymi związanie granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot /B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r s. 319-320/. W przedmiotowej sprawie skarżący wyznaczył przedmiot sprawy jako skargę na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zmian w zakresie organizacji ruchu wynikających z zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. W tej mierze też nastąpiło odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Co prawda w uzasadnieniu sąd wyszedł poza te granice wypowiadając się nie tylko co do braku w rozpatrywanej sprawie materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji, lecz również postanowienia czy innego aktu lub czynności dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z mocy prawa a także w kwestii interesu prawnego skarżącego. Nie ma to jednak znaczenia z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ mimo wskazania jako naruszenia art.58§1 pkt 1 ppsa w związku z całym art.3§2 ppsa, w uzasadnieniu wyraźnie odwołano się tylko do bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, analogicznie jak w samej skardze. Zarzutu tego NSA nie podziela. Zdaniem Sądu dana sprawa administracyjna może zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy istnieje odpowiedni przepis ustawy szczególnej wskazujący na taka formę rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast przepisu przewidującego taką formę działania. Z powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej §113 ust.4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / DzU Nr 43, poz. 430/ nie wynika zaś możliwość wydania decyzji w sprawie. Przepis ten nie przesądza w ogóle żadnej formy załatwienia sprawy, lecz wskazuje na warunki techniczne, jakim powinno odpowiadać połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał co prawda, iż, jego zdaniem byłoby dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej w świetle wymogów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, nie powołał przy tym jednak żadnego przepisu tej ustawy. Tymczasem strona wnosząca skargę kasacyjną obciążona jest licznymi obowiązkami, które przede wszystkim dotyczą konstrukcji i uzasadnienia podstaw kasacyjnych. W ramach wspomnianych obowiązków skarżący winien pamiętać w pierwszej kolejności, iż zgodnie z utrwalonym już poglądem judykatury, podstawę skutecznych zarzutów kasacyjnych stanowić mogą wyłącznie naruszenia przepisów, które stosował albo mógł stosować sąd pierwszej instancji. Równocześnie, ponieważ nie jest dopuszczalne ogólne odwołanie się do przepisów prawa naruszonych przez sąd, konieczne jest by w ramach podstaw kasacyjnych strona skarżąca precyzyjnie wskazała przepisy, które zostały naruszone, określiła na czym to naruszenie polega oraz wykazała stosowną argumentacją swoje racje w tej materii/ por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005r sygn. akt I FSK 281/05/. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2005r sygn. akt OSK 1184/04, który to pogląd NSA w obecnym składzie w pełni podziela, sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w tym przypadku ustalić granic zaskarżenia. Należy co do zasady wskazać zarówno akt normatywny w jakim został zawarty dany przepis jak i konkretny przepis, który został naruszony. Wskazanie w podstawie kasacyjnej wyłącznie przepisu art. 58 §1 pkt 1 w związku z art. 3§ 2 ppsa bez przytoczenia przepisu szczególnego z którego wynikałaby forma prawna działania administracji, mieszcząca się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, a więc w oderwaniu od konkretnych regulacji materialnoprawnych, którym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uchybił sąd pierwszej instancji sprawia, że skarga kasacyjna musi zostać uznana za nieuzasadnioną. Tym bardziej zaś musi zostać uznane za nieuzasadnione wnoszenie zarzutów w stosunku nie do sądu administracyjnego, lecz do organu administracyjnego z uwagi na różne traktowanie przez ten organ podobnych podmiotów. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2005r sygn. akt OSK 1891/04 nie można w skardze kasacyjnej występować z zarzutami skierowanymi jedynie pod adresem organów administracyjnych. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 182§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm/. Z uwagi na okoliczności sprawy, na podstawie art. 207§2 ppsa sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.