II SAB/Ke 34/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. F. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę S. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. zobowiązuje Starostę S. do wydania aktu rozstrzygającego wniosek G. F. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z [...]. znak: [...] – w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście S. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania; IV. zasądza od Starosty S. na rzecz G. F. kwotę 100 (sto) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania z 23 marca 2015r. G. F. wniosła o: 1. zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że pismem z 12 października 2012r. wszczęła przed Starostą postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Od daty wszczęcia postępowania upłynęło zatem już blisko 2,5 roku, a organ I instancji wbrew normie art. 35 kpa nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ale "wręcz świadomie i rażąco" przewleka postępowanie, pomimo jasno i jednoznacznie wyrażonego stanowiska w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kie 193/14 oraz przez organ II instancji, tj. w szczególności w decyzji Wojewody z [...]. G. F. wskazała, że organ I instancji pismem z 20 lutego 2015r. zawiadomił ją o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do 22 kwietnia 2015r., zaś 18 marca 2015r. otrzymała odpis postanowienia Starosty z [...] wzywającego M. N. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy do dnia 31 lipca 2015r. Zdaniem skarżącej, procedowanie Starosty jest rażąco przewlekłe, narusza jej prawa jako strony, jest lekceważące względem jej osoby jak i względem wpadkowych orzeczeń organów II instancji oraz wyroku WSA w Kielcach z 9 kwietnia 2014r. w sprawie II SA/Ke 193/14. Organ "ewidentnie jest stronniczy, usiłuje konwalidować nieważne czynności drugiej strony" i swoimi pismami usiłuje wprowadzić ją w błąd. Podniosła, że nie "doczekała się" wyjaśnienia przyczyn zwłoki w wyjaśnieniu sprawy i najwyraźniej "procedowanie Starosty dalej nie zmierza do zakończenia postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania w części rozbudowanej, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w [...], nie brała udziału G.F. . Postanowieniem z dnia [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie w sprawie, a następnie [...] zawiesił je z urzędu do czasu rozstrzygnięcia rozgraniczenia działek nr 1637/2 i 1636. Postanowieniem z [...] Starosta odmówił wnioskowi skarżącej o podjęcie wznowionego postępowania, a Wojewoda rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy postanowieniem z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 193/14 uchylił oba postanowienia wskazując m.in. że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wynik postępowania rozgraniczeniowego nie będzie miał wpływu na jej wynik. Postanowieniem z [...] Starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe, a następnie decyzją z [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] przyjmując, że G.F. nie ma przymiotu strony. Jednocześnie poinformował skarżącą, że prowadzone jest z urzędu odrębne postępowanie wznowieniowe w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy ustalających warunki zabudowy dla inwestycji M.N.. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z dokumentów dostarczonych przez G.F. wynikało, że postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało ugodą, a odległość ściany z otworami okiennymi przedmiotowego obiektu od granicy z działką nr 1636 wynosi odpowiednio od 3,65m do 4m i jak uznał Wojewoda jest to nowa okoliczność w sprawie, która może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Dnia 15 stycznia 2015r. organ zwrócił się o nadesłanie akt z postępowania rozgraniczeniowego, a 21 stycznia 2015r. zawiadomił strony, że postępowanie wznowieniowe nie będzie załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 kpa, gdyż wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wyznaczył termin do 22 lutego 2015r. Dnia 13 lutego 2015r. nadesłane zostały ww. akta, a pismem z 22 lutego 2015r. zawiadomiono strony o nowym terminie załatwienia sprawy do 22 kwietnia 2015r. Postanowieniem z [...] Starosta wezwał inwestora M.N. do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2015r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadmienił, że niezależnie od niniejszego postępowania prowadzi drugie postępowanie wznowieniowe, z urzędu, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy z [...], ustalających warunki zabudowy dla inwestycji M.N., które były podstawą wydania decyzji Starosty z [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie tego postępowania wezwano inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy w terminie do 31 lipca 2015r. Starosta podniósł, że zachowanie G.F. jako strony, obiektywnie rzecz biorąc również przyczyniło się do wydłużenia postępowania np. poprzez równoczesne wszczynanie kilku postępowań na wielu płaszczyznach prawnych, każdorazowe składanie odwołań od decyzji czy zażaleń na postanowienia. Ponadto kierowana do skarżącej korespondencja urzędowa była i jest odbierana po jej awizowaniu, co skutkuje przedłużeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |Skarga jest uzasadniona. | |Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w | |sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania | |czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy | |bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. | |Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi jest wyczerpanie środków | |zaskarżenia przed jej wniesieniem, czyli w tym przypadku złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa. Warunek ten został | |spełniony, gdyż skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, a Wojewoda rozpoznał je postanowieniem | |z [...]. | |Na wstępie podkreślenia wymaga, że przewlekłość postępowania należy odróżnić od bezczynności organu. Przewlekłość postępowania może być| |stwierdzona przez sąd niezależnie od tego, czy przed wniesieniem skargi lub po jej wniesieniu, a przed wydaniem orzeczenia w takiej | |sprawie, organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje bowiem, ze ustaje stan | |ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy | |do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu | |Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). "Przewlekłość | |postępowania" nie jest zatem tożsama z "bezczynnością organu". Możliwa jest sytuacja, w której organ pozostaje | |w bezczynności, niemniej nie można zarzucić prowadzonemu przez niego postępowaniu przewlekłości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu | |Administracyjnego | |z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2304/14 i z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2425/14, dostępne na stronie: | |www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). | |Przyjmuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym | |terminie, | |a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla | |rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym | |usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości | |postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r. s. 73 i | |nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Organ prowadzi | |postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do | |załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). | |Wynika z tego, że przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się | |postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Nie ma zatem znaczenia fakt, że postępowanie to zostało | |wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o | |zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, | |ocenianym przez sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie. | |W związku z powyższym bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje fakt, że w dniu [...] organ wydał decyzję, uchyloną następnie | |przez organ II instancji w wyniku postępowania odwoławczego. Przedmiotem oceny Sądu jest bowiem kontrola czynności podejmowanych przez | |organ z punktu widzenia ekonomiki, szybkości i celowości ich przeprowadzenia dla końcowego załatwienia wniosku o wznowienie | |postępowania złożonego przez G. F. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czas trwania postępowania | |w niniejszej sprawie kilkakrotnie przekracza terminy, o jakich mowa w art. 35 § 3 kpa. | |Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy podnieść, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty| | | |z [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, zostało wznowione| |postanowieniem tego organu z [...]. Wznowienie nastąpiło na wniosek G. F., a jako podstawę organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. | |Postanowieniem z [...] Starosta zawiesił postępowanie wznowieniowe z uwagi na toczące się między stronami postępowanie o rozgraniczenie. | |Pismem z 30 sierpnia 2013r. G.F. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze | |decyzjami z [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...]. | |w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, na podstawie których zapadła decyzja | |udzielająca pozwolenia na budowę. | |Postanowieniem z [...] Starosta odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, a następnie Wojewoda rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy | |postanowieniem z [...]. Oba postanowienia uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II | |SA/Ke 193/14. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że niezależnie od prezentowanych w orzecznictwie przeciwstawnych poglądów w zakresie | |wpływu postępowania rozgraniczeniowego na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę, należy mieć na | |względzie, że postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zostało wydane na takim etapie sprawy, "gdzie Samorządowe | |Kolegium Odwoławcze w dniu [...] wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy | |z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji M.N. i decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zmieniającej w trybie art. 155 kpa decyzję| |Wójta Gminy z dnia [...] ( k. 76 akt administracyjnych). Należy wskazać, że przedmiotowe decyzje były podstawą wydania ostatecznej | |decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany | |i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem wewnętrznej instalacji | |elektrycznej | |i centralnego ogrzewania w części rozbudowanej, usytuowanego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości R. (k. 8 akt | |administracyjnych). | |W aktach administracyjnych znajduje się również pismo Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury i Geodezji z dnia 16 września 2013r.| |skierowane do skarżącej G.F. informujące, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej | |inwestycji organ właściwy tj. Starosta wznowi postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją starosty z dnia [...]. Mimo takiego | |stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w w/w piśmie postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda utrzymał odmowę podjęcia | |zawieszonego postępowania w mocy. Mając na uwadze powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy | |wystarczający jest materiał dowodowy zebrany w aktach niniejszej sprawy – jako że wynik toczącego się postępowania rozgraniczeniowego | |nie będzie miał istotnego znaczenia w aktualnej sytuacji. W rezultacie trwanie zawieszenia prowadzonego przez Starostę postępowania | |prowadzi do jednoznacznej konkluzji o naruszeniu przepisów postępowania – to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. (zasada | |szybkości postępowania) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy." | |Z treści zacytowanego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wynika zatem, że nie było podstaw prawnych do| |odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Taki stan rzeczy istniał | |zatem już w dacie wydawania przez organ I instancji postanowienia z [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Jeszcze raz | |podkreślenia wymaga, że we wniosku G.F. o podjęcie zawieszonego postępowania ujawniona została dodatkowa przesłanka wznowieniowa, | |oparta na art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W aktach sprawy przesłanych Sądowi brak jest postanowienia o wznowieniu postępowania na tej | |podstawie, mimo, że w uzasadnieniu decyzji z [...] odmawiającej uchylenia decyzji z [...] organ I instancji podaje, że "musiał wszcząć z | |urzędu postępowanie" w związku ze stwierdzeniem nieważności dwóch opisanych wyżej decyzji Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy. | |Także w pismach Starosty z 10 kwietnia 2015r. kierowanych do Wydziału Geodezji i Ewidencji Gruntów w/m i Urzędu Miasta i Gminy mowa | |jest o "prowadzonych postępowaniach wznowieniowych". | |Akta sprawy nie wskazują wprawdzie na prowadzenie dwóch odrębnych postepowań wznowieniowych, jeśli jednak sytuacja taka miałaby | |miejsce, wskazać należy na niecelowość utrzymywania takiego stanu, skoro postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest w stosunku do tej | |samej decyzji ostatecznej. Nie ulega też wątpliwości, że na nową podstawę wznowienia, w ramach już prowadzonego postępowania wszczętego| |postanowieniem z [...], wskazała wnioskodawczyni G.F. w piśmie z 30 sierpnia 2013r. Organ winien był zatem już od tej daty prowadzić | |jedno postepowanie oparte na dwóch podstawach wznowieniowych. | |Stosownie do treści art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ | |postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wznowione w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy | |zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w którym organ winien merytorycznie zastosować przepisy ustawy z | |7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013.1409 ze zm.) oraz uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie własnego orzekania. Od | |sierpnia 2013r. organ dysponował wiedzą, że inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 | |Prawa budowlanego, będącej podstawą do wydania decyzji z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, z | |uwagi na stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności dwóch decyzji Wójta Gminy z [...]. Nie budzi także wątpliwości | |fakt, że w tym zakresie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Już w tej dacie zatem, materiał dowodowy zgromadzony| |w sprawie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, co potwierdził wyrok WSA w Kielcach z 9 kwietnia 2014r. Wprawdzie [...] zapadła | |decyzja Starosty odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...], co jednak nie zmienia oceny, że do tego czasu, jak i po | |zapadnięciu kasacyjnej decyzji Wojewody z [...], organ prowadził postępowanie podejmując czynności zbędne, nie mające znaczenia dla | |wyniku sprawy i wręcz przedłużające załatwienie sprawy. Tak należy ocenić zarówno odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, jak i | |czynności podejmowane po zwrocie akt przez Wojewodę dnia 14 stycznia 2015r., w szczególności wezwanie M.N. do złożenia decyzji o | |warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do 31 lipca 2015r. To ostatnie jest tym bardziej niezrozumiałe, że sam organ w | |odpowiedzi na skargę przyznał, że prowadzi dwa postępowania i w tym wszczętym z urzędu w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, | |ostatnią czynnością było wezwanie inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do dnia 31 lipca | |2015r. Jeśli więc w istocie organ prowadzi dwa postępowania wznowieniowe oparte o różne podstawy wznowienia, to niezależnie od | |przedstawianej wyżej oceny takiego stanu rzeczy, niezrozumiałym jest przedłużanie postępowania wszczętego z wniosku G.F. przez | |wystosowanie do inwestora identycznego wezwania, jak w postępowaniu prowadzonym w oparciu o inną podstawę wznowieniową. | |Niezależnie jednak od tego Sąd zwraca uwagę na merytoryczną niecelowość tego typu zobowiązania, będącego faktycznie próbą konwalidacji | |zaistniałej przesłanki wznowienia. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie prowadzone aktualnie przez Starostę Staszowskiego w | |wyniku wznowienia nie jest postępowaniem legalizacyjnym, ale postępowaniem w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i | |udzielenia pozwolenia na budowę. | |Tym samym przyjąć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie - po złożeniu przez G.F. pisma z 30 sierpnia 2013r., wskazującego nową | |podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa – prowadzone było w sposób przewlekły, o czym Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. | |Ponadto, w ocenie Sądu, przewlekłość miała charakter rażący, o czym świadczy wielokrotne przekroczenie terminu z art. 35 § 3 kpa, brak | |podjęcia zawieszonego postępowania mimo oczywistej zasadności wniosku G.F. | |o jego podjęcie z uwagi na zaistnienie nowej podstawy wznowienia oraz podejmowanie wielu zbędnych czynności, przedłużających | |postępowanie i nie mających znaczenia dla wyniku sprawy – mimo wyraźnego w tym zakresie stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Kielcach | |w uzasadnieniu wyroku z 9 kwietnia 2014r. Rażąca przewlekłość uzasadniała w tym przypadku nałożenie grzywny, o czym Sąd orzekł jak w | |pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. | |Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a., a na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w | |kwocie 100 zł. | | |