II SAB/Ke 34/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Sandomierz na bezczynność Starosty Sandomierskiego w przedmiocie uznania za stronę postępowania administracyjnego p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu Gminie Sandomierz kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi. W dniu 9 lutego 2026 r. Gmina Sandomierz skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Sandomierskiego "co do niewydania postanowienia w przedmiocie odmowy uznania Gminy Sandomierz za stronę postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją techniczną na działkach nr ewid [...], prowadzonego na wniosek A Sp. z o.o. Organ ograniczył się bowiem do zawiadomienia strony skarżącej pismem z 4 lutego 2026 r. o tym, że nie posiada statusu strony w ww. postępowaniu. W dniu 25 marca 2026 r. uiszczono wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną, wskazując że decyzją nr 245/2025 z 12 września 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej – która decyzją z 3 listopada 2025 r. została uchylona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 4 lutego 2026 r. Starosta Sandomierski zawiadomił Gminę Sandomierz o utracie przez nią statusu strony w ww. postępowaniu – powołując się na ww. decyzję z 3 listopada 2025 r., w której uzasadnieniu zaznaczono, że obszar oddziaływania planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej mieści się w całości w granicach działek objętych wnioskiem, tj. nr ewid. 178/26 i 178/27. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z art. 1 p.p.s.a., przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22, CBOSA). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba zauważyć, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia, które obejmujące również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tej oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Z przywołanej wyżej treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Tymczasem przedłożona Sądowi skarga dotyczy bezczynności organu – Starosty Sandomierskiego, której Gmina Sandomierz upatruje w braku wydania postanowienia w przedmiocie odmowy uznania jej za stronę postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca zarzuca, że organ nie rozpoznał jej wniosku w tej, jej zdaniem, wymaganej procesowej formie, ograniczając się do poinformowania pismem z 4 lutego 2026 r. o utracie przezeń dotychczasowego statusu strony – w związku z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z 3 listopada 2025 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – "K.p.a.") nie przewidują dla rozstrzygnięcia o statusie strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (dopuszczeniu lub odmowy dopuszczenia do udziału) ani formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Z przepisów K.p.a. wynika obowiązek organu zawiadomienia wszystkich podmiotów będących stronami o wszczęciu postępowania - art. 61 § 4 K.p.a. Taki obowiązek ciąży również na organie w sytuacji, gdy w toku postępowania zajdzie konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotowi, który wcześniej nie brał w nim udziału. Zawiadomienie jest czynnością materialno-techniczną. Żądanego przez stronę postępowania rozstrzygnięcia procesowego organu nie można wyprowadzić z art. 28 K.p.a., ani z innego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidziano możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. również nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż dotyczy żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - postępowania będącego w toku. Wypada zatem stwierdzić, że organ nie ma podstaw do orzekania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc jego odmowa bądź dopuszczenie do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017r., II OSK 616/16 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy żadnego z przypadków bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 p.p.s.a. Stanowisko organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przyjmuje bowiem postaci aktu podlegającego skardze do sądu administracyjnego, a co za tym idzie, nie przysługuje w tym przypadku skarga na bezczynność (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 2136/23, CBOSA). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a zaskarżenie bezczynności w postępowaniu organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności. Nie sposób także uznać, że rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczenia (odmowy dopuszczenia) konkretnej osoby do udziału w postępowaniu dotyczącym innej strony stanowi czynność o charakterze procesowym i że jej podjęcie zmierza do wydania decyzji lub postanowienia w tym postępowaniu. Z tych względów, ewentualny brak podjęcia przez organ działania w zakresie wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony nie jest także bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i w konsekwencji nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Opolu z 14 marca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Op 12/1, CBOSA). Końcowo zaznaczyć trzeba, że podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony, nie są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji mogą bowiem wnieść odwołanie, skutkiem czego ich legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a taką decyzję można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podmiot, który twierdzi, że bezpodstawnie został pominięty w toczącym się postępowaniu administracyjnym, posiada zatem wystarczające środki umożliwiające weryfikację stanowiska organów administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należało stwierdzić, że złożona skarga jest niedopuszczalna, gdyż – zgodnie z powołanym orzecznictwem – w przypadku niewydania aktu w przedmiocie dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony skarga na bezczynność organu nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w pkt I postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z kolei w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt II postanowienia.