II SAB/Ke 35/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektów budowlanych w postaci słupów przesyłowych energii elektrycznej w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania. W dniu 28 maja 2007r. M. W. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek, w którym domagał się wydania nakazu rozbiórki dwóch słupów przesyłowych energii elektrycznej ustawionych w 1984r. na działce o nr ewid. [...] w B., woj. [...], będącej jego własnością. Ponadto, wnioskodawca zwrócił się do organu o zbadanie legalności postawienia innych słupów przedmiotowej linii energetycznej, znajdujących się poza jego nieruchomością. W uzasadnieniu wskazano, iż obiekty te zostały posadowione przez A., przekształcone następnie w B., nielegalnie - to jest bez wymaganego przez Prawo budowlano z 1974r. pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] organ, po uzyskaniu w dniu 19 lipca 2007r. stosownych informacji z C., powiadomił M. W., iż przedmiotowa linia została wybudowana w latach 1958 - 1959 z użyciem słupów drewnianych, a następnie w latach 1969 - 1972, kiedy wnioskodawca nie był jeszcze właścicielem przedmiotowej nieruchomości, słupy te zostały wymienione na stalowe. Natomiast z uwagi na znaczny upływ czasu, zmiany organizacyjne w jednostkach sektora energetycznego i strukturach administracji publicznej oraz tajnym charakterem inwestycji w okresie jej projektowania (były to obiekty budownictwa specjalnego), organ nie miał możliwości jednoznacznego zweryfikowania prawidłowości zrealizowania niniejszej inwestycji. Dlatego też żądania zgłoszone przez wnioskodawcę nie mogły być skutecznie załatwione na drodze administracyjnoprawnej, a co najwyżej w postępowaniu cywilnym. Zażaleniem z dnia 24 sierpnia 2007r., złożonym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie w/w wniosku w terminie, M. W. domagał się wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśnienia przyczyn jej niezałatwienia w terminie oraz wyciągnięcia odpowiednich konsekwencji służbowych. Postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia uznał przedmiotowe zażalenie za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż wyrokiem z dnia [...] Sąd Apelacyjny oddalił powództwo M. W. o zapłatę wynagrodzenia za korzystanie z w nieruchomości, uznając iż B. posiada tytuł prawny do korzystania z tej działki, wynikający z zasiedzenia służebności gruntowej (tzw. służebności przesyłowej). Wynika z tego, iż kwestia prawa korzystania z w/w nieruchomości została przesądzona wyrokiem Sądu, zaś z uwagi na znaczny upływ czasu organ nie miał możliwości uzyskania decyzji administracyjnych dotyczących budowy przedmiotowej linii przesyłowej. Natomiast załatwienie sprawy nastąpiło w terminie - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił bowiem odpowiedzi pismem z dnia 10 sierpnia 2007r. zaś zajęcie przez ten organ stanowiska zależało od odpowiedzi uzyskanej z Zakładu Energetycznego, a zatem przyczyny od organu niezależnej. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. W., domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na obowiązek wydania przez organ decyzji administracyjnej - zgodnie z art. 104 k.p.a., któremu to wymogowi w niniejszej sprawie uchybiono, przesyłając jedynie pismo wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Sądy powszechne nie uwzględniły bowiem pozwu skarżącego o usunięcie przedmiotowych słupów z jego działki, natomiast wyszczególnione w piśmie z dnia 10 sierpnia 2007r. okoliczności praktycznie uniemożliwiają przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organy te w przewidzianym prawem terminie nie wydadzą któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 cyt. ustawy aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnej (pkt 1). Stosownie do treści art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Z kolei zgodnie z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Pokreślić trzeba, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w których stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe podnieść trzeba, iż w przypadku skargi na bezczynność organu jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie opisany wyżej warunek wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony. M. W. złożył bowiem w dniu 24 sierpnia 2007r. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającą na niewydaniu nakazu rozbiórki słupów przesyłowych energii elektrycznej do organu wyższego stopnia - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1), zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Art. 61 § 3 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (Iserson, Komentarz, str. 142 i 143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. W wyroku z dnia 4.III.1981 r., SA 678/81 (ONSA 1981, Nr 1 poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wobec faktu, iż kpa nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę tę można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu wniosku M. W., domagającego się "wydania decyzji dotyczącej rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego" w postaci dwóch słupów przesyłowych energii elektrycznej dokonał czynności, w związku z którymi uznać należy, że pomimo braku wydania "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" organ faktycznie wszczął postępowanie w tej sprawie. Dnia 19 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował bowiem do B. pismo żądając ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku M. W. oraz nadesłania dokumentów związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i przystąpieniem do użytkowania linii. O czynności tej powiadomiono M. W. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika bowiem z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Powołane wyżej przepisy stanowią uszczegółowienie ogólnej zasady szybkości postępowania wyartykułowanej w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać nadto trzeba, iż szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Celem tej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana reguła realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji) - por. Komentarz do art. 12 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005r., wyd. II). W tym miejscu wskazać należy na niekwestionowaną przez żadną ze stron okoliczność, iż wniosek M. W., w którym domaga się wydania nakazu rozbiórki słupów przesyłowych energii elektrycznej, został doręczony organowi administracji publicznej w dniu 28 maja 2007r. Prowadzi to zarazem do konkluzji, iż określony w k.p.a. termin załatwienia sprawy administracyjnej w rozpoznawanej sprawie został przekroczony. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest załatwienie przez organ sprawy poprzez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Zgodnie z cyt. przepisem decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, ale także może w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Wobec tego uznać należy, iż wystosowanie do skarżącego pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek złożony w postępowaniu administracyjnym - jak to uczynił w przedmiotowej sprawie organ - nie wyczerpuje dyspozycji art. 104 § 1 k.p.a. Organ, rozpoznając przedmiotowy wniosek, powinien był bowiem załatwić sprawę poprzez wydanie stosownej decyzji tak, by skarżący mógł w trybie kontroli instancyjnej spowodować sprawdzenie legalności takiego rozstrzygnięcia - nie zaś ograniczyć się jedynie do nadesłania pisma informującego. Odnosząc się do twierdzeń organów o znacznym upływie czasu od okresu, kiedy wybudowano przedmiotową linię przesyłową stwierdzić należy, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt IV SAB/Wa 158/05, LEX nr 223321). Jednocześnie wskazać trzeba, iż pisma z dnia 10 sierpnia 2007r. nie można uznać za decyzję administracyjną z uwagi na fakt, iż nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Sąd nie odniósł się merytorycznie do żądań zawartych we wniosku M. W., bowiem z uwagi na dyspozycję art. 149 ustawy p.p.s.a. w rozpatrywanej sprawie możliwe było jedynie wydanie wyroku zobowiązującego do wydania rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd nie był uprawniony do wypowiedzenia się w kwestiach mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu, ani do nakazania organowi sposobu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 15 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).