II SAB/Ke 37/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi W.K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w K. w przedmiocie mianowania na inne stanowisko oddala skargę. Aspirant sztabowy W.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność żądając zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji do zwolnienia policjanta z dniem 1 kwietnia 2009r. z zajmowanego stanowiska detektywa Sekcji Kryminalnej Komisariatu II Policji w K. w 5 grupie uposażenia zasadniczego i mianowanie z tym dniem na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komisariatu II Policji w K. w 8 grupie uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2010r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji o mianowanie na stanowisko dyżurnego, zaś decyzją – pismem nr [...] z dnia [...] jego wniosku nie uwzględniono. W rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Komendant Wojewódzki Policji decyzją – pismem nr [...] z dnia [...] podtrzymał stanowisko organu I instancji. Według autora skargi, obowiązek mianowania na stanowisko dyżurnego wynika z art. 37 ustawy o Policji. Przepis ten określa, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Po upływie okresu ustawowego policjant powinien być zwolniony z powierzonych obowiązków i wrócić na poprzednio zajmowane stanowisko, a jeżeli taka sytuacja nie nastąpi powinien zostać mianowany na stanowisko, zgodnie z powierzonymi obowiązkami. Skarżący wskazał, że obowiązki dyżurnego Komisariatu Policji II pełnił nieprzerwanie od dnia 1 kwietnia 2008r. do dnia 5 maja 2010r. Skoro z dniem 1 kwietnia 2009r. Komendant Miejski Policji nie zwolnił go z powierzonych obowiązków, to oznacza, że obowiązkiem przełożonego było mianowanie policjanta na stanowisko dyżurnego. Takich działań nie podjęto, czym naruszono art. 37 ustawy o Policji. Okoliczności tej nie zmienia również fakt, iż w okresach: od 1.04.2008r. do 31.05.2008r., od 1.09.2008r. do 5.01.2009r., od 5.01.2009r. do 16.02.2009r. powierzenie obowiązków nastąpiło nie na podstawie pisemnego rozkazu lecz ustnie. Wymóg powierzenia obowiązków na piśmie w formie rozkazu personalnego wynika z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. 2002. Nr 151. poz. 1261). W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie w przedmiocie odmowy mianowania na wyższe stanowisko służbowe jest postępowaniem w sprawach osobowych o którym mowa w § 18 ust. 2 cyt. rozporządzenia, do którego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w sprawach dotyczących odwołań od decyzji. Zdaniem skarżącego, mianowanie na stanowisko służbowe jest decyzją administracyjną, zatem brak takiej decyzji, jeżeli obowiązek wynikał z przepisów prawa jest bezczynnością w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że organy policji nie wskazały żadnego faktycznego uzasadnienia decyzji w przedmiocie odmowy mianowania na wyższe stanowisko służbowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie skargi. Podniesiono, iż Komendant Miejski Policji oraz Komendant Wojewódzki Policji nie pozostawali w bezczynności w rozpoznaniu wniosków skarżącego z dnia 24 kwietnia i dnia 19 maja 2010r. którymi w/w wystąpił o mianowanie na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KP II w K. Po dokonaniu kwerendy akt osobowych policjanta oraz analizy całokształtu okoliczności sprawy Komendant Miejski Policji w dniu 12.05.2010r. oraz Komendant Wojewódzki Policji w dniu 11.06.2010r. udzielili policjantowi negatywnej odpowiedzi, w formie pisemnej. Takie załatwienie sprawy odpowiada dyspozycji § 2 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2.09.2002r., stosownie do której o sposobie załatwienia złożonego przez policjanta wniosku w sprawie osobowej, właściwy przełożony zawiadamia policjanta w terminie 30 dni od dnia jego złożenia. Brak zatem podstaw do uznania, że realizacja wniosku policjanta o mianowanie na wyższe stanowisko następuje w formie rozkazu personalnego, czy też postanowienia. W przedmiotowej sprawie taka czynność została wykonana zarówno w odpowiedniej formie jak również z zachowaniem obowiązującego terminu. Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby bezpośredni przełożony skarżącego złożył wniosek do Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie mianowania na wyższe stanowisko służbowe. Brak obowiązku wydania w niniejszej sprawie decyzji lub innego aktu określonego w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje niedopuszczalność skargi i skutkuje jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przepisy prawne tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze tj. § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie wymagań w zakresie kształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz.U. Nr 123, poz. 857 ze zm.) uzależniają mianowanie policjanta na określone stanowisko służbowe od spełnienia wymienionych w nich warunków (wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby, pozytywnej opinii służbowej, pozytywnego wyniku testu lub badania w ramach przeprowadzonej procedury określonej w art. 35a ust. 1 ustawy o Policji). Nie oznacza to jednak, że spełnienie tych warunków przez policjanta zobowiązuje organ służbowy do awansowania go na wyższe stanowisko. Warunki wymienione w ustawie o Policji i rozporządzeniu z 2007r. stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o jego mianowanie (por. wyrok NSA z dnia 25.10.1999r. sygn. akt II SA 1575/99 Lex nr 47418). Żądania mianowania na określone stanowisko służbowe w Policji nie można także wyprowadzać z art. 37 ustawy o Policji. Stosownie do powołanego wyżej przepisu policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Regulacja zawarta w art. 37 uprawnia do stwierdzenia, że przepis ten dotyczy powierzenia policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Wbrew twierdzeniom skarżącego po upływie wskazanego okresu policjant nie nabywa automatycznie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko, nawet jeżeli nie zostanie zwolniony z dotychczasowo powierzonych mu obowiązków. Mianowanie jak podkreśla się w orzecznictwie jest decyzją uznaniową. Przemawia za takim stanowiskiem użycie w § 5 rozp. MSWiA z dnia 19.06.2007r. zwrotu "policjant może być mianowany na wyższe stanowisko służbowe, jeżeli spełnia łącznie wymagane warunki. Trafnie zatem zauważa organ w odpowiedzi na skargę, iż Komendantowi Miejskiemu Policji przysługuje prawo wyboru stosownych rozwiązań w zakresie kształtowania polityki kadrowej i nie ciąży na nim obowiązek realizacji wniosku policjanta wychodzącego z inicjatywą awansu zawodowego. W sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 2 września 2002 r., w którym w § 1 pkt 4 zawarto definicję sprawy osobowej, jako sprawy związanej z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Z przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 wynika, że sprawy osobowe policjantów dotyczące w szczególności: mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia – załatwia się w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (ust. 3 § 3). Zgodnie z ust. 2 § 3, kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych przygotowuje sprawy osobowe do załatwienia lub zaopiniowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych (art.32 ust.1 ustawy o Policji). Stosownie do § 2. ust. 1 cyt. rozporządzenia, policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Bezpośredni przełożony przesyła niezwłocznie wyższemu przełożonemu wniosek w sprawie osobowej wraz z opinią dotyczącą sposobu jej załatwienia, jeżeli nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy (ust. 2). Jeżeli policjant składa osobiście pisemny wniosek w sprawie osobowej, przyjmujący wniosek potwierdza jego otrzymanie, umieszczając na oryginale i na kopii datę jego otrzymania oraz czytelny podpis (ust. 3). O sposobie załatwienia wniosku w sprawie osobowej należy zawiadomić policjanta w terminie 30 dni od dnia jego złożenia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (ust. 4). Z przedstawionej regulacji wynika więc, że mianowanie policjanta na stanowisko służbowe przez właściwy organ o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji następuje na wniosek przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wniosek policjanta skierowany w sprawie osobowej do bezpośredniego przełożonego wymaga wyłącznie zawiadomienia policjanta o sposobie załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia jego złożenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy stwierdzić, że Komendant Miejski Policji nie miał obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko dyżurnego na jego wniosek złożony w dniu 24 kwietnia 2010r. Wyrażenie choćby negatywnego stanowiska w piśmie z dnia 12.05.2010r. było więc działaniem zgodnym z prawem. Również kolejne pismo w przedmiotowej sprawie osobowej skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji nie pozostało bez odpowiedzi i zostało załatwione poprzez wydanie pisma z dnia 11.06.2010r., w którym podtrzymano wcześniejszą ocenę wniosku policjanta. Zgodnie z właściwością rzeczową określoną w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 - 4). Wedle ugruntowanego poglądu doktryny i orzecznictwa, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Pismo Komendanta Miejskiego Policji odmawiające policjantowi – W.K. mianowania zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem z dnia 24.04.2010r. ma wszystkie cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podlega kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Skoro Komendant Miejski Policji odmówił W.K. awansu na stanowisko dyżurnego w prawem przepisanej formie tj. pisma zawierającego stanowisko organu, to brak podstaw do stwierdzenia, że nie wydając w tym zakresie decyzji organ pozostaje w bezczynności. Odmiennej oceny nie uzasadnia okoliczność, iż sposób rozstrzygnięcia nie był dla skarżącego satysfakcjonujący. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.