II SAB/Ke 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Kielce do rozpatrzenia wniosku S. D. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie podania listy imion i nazwisk oraz stanowisk podległych Prezydentowi pracowników niepełniących funkcji publicznych, ani niemających związku z pełnieniem tych funkcji, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki, z podaniem ich wysokości oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku – w odniesieniu do każdego pracownika - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Prezydent Miasta Kielce dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz S. D. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. S. D. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 5 kwietnia 2022 r. na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz.U.2022.902), dalej zwanej: "u.d.i.p.", poprzez brak właściwej realizacji w terminach ustawowych, Stowarzyszenie domagało się: - zobowiązania organu do rozpatrzenia punktu a) wniosku z 21 stycznia 2022 r. dotyczącego udostępnienie listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników podległych Prezydentowi, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego pracownika; - stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności; - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 21 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie złożyło do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ skarżony organ odpowiedział 4 lutego 2022 r. na ten wniosek tylko częściowo, skarżący wystosował 7 lutego 2022 r. wezwanie wskazując, że odpowiedź nie stanowi właściwej realizacji wniosku i wyznaczył termin do udzielenia odpowiedzi do 11 lutego 2022 r. Kolejną odpowiedź organ przesłał 2 marca 2022 r. Zdaniem skarżącego organ nie odpowiedział na pytanie z punktu a). Ponadto w tym zakresie nie wydał również decyzji administracyjnej, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, strona skarżąca nie bierze pod uwagę dalszych przepisów Konstytucji, z których wynika, że wynagrodzenie pracownika stanowi jego dobro osobiste i może zostać ujawnione tylko za jego zgodą. Ponadto kodeks pracy zobowiązuje pracodawcę do szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika. Do tego rodzaju dóbr należy prywatność, jak również informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika. Ujawnianie informacji o wynagrodzeniu może stanowić naruszenie dóbr osobistych. Argumentem przemawiającym za odmową realizacji wniosku w zakresie żądanym przez skarżącego jest także ochrona danych osobowych pracowników realizowana w oparciu o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) - RODO oraz kodeks pracy i ustawa o ochronie danych osobowych. Dalej organ uznał, że nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż został on sformułowany nieprecyzyjnie. Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 - 2 tej ustawy Prezydent podniósł, że nie dopuścił się bezczynności. Podał, że 4 lutego 2022 r. rozpoczął realizację wniosku skarżącego udostępniając mu informację w zakresie, w jakim mógł to uczynić z uwzględnieniem ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. oraz wynikających z przepisów szczególnych. W ocenie organu skarżące Stowarzyszenie popada w sprzeczność. gdyż z jednej strony zarzuca organowi bezczynność, a z drugiej brak właściwej realizacji wniosku, wskazując, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ zrealizował wniosek, ale nie w zakresie wskazanym przez skarżącego. Wobec tego, nie sposób przypisać bezczynności organowi, ponieważ ten w ustawowym terminie podjął czynności niezbędne do załatwienia sprawy. gdyż udzielił odpowiedzi wnioskodawcy uzupełniając ją w kolejnym piśmie z 2 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezydent Miasta Kielce jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prezydent jest bowiem organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu nie można również kwestionować tego, że żądane przez Stowarzyszenie informacje dotyczące wysokości nagród, premii i dodatków wypłaconych pracownikom podległym skarżonemu organowi – co do zasady – stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącego Stowarzyszenia dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W tym miejscu podkreślić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Ponadto należy dodać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony także w formie elektronicznej, jak to miało miejsce w tym przypadku. Organ nie kwestionował przy tym, że otrzymał taki wniosek pochodzący od skarżącego Stowarzyszenia 21 stycznia 2022 r. Sąd w przeważającej części podziela stanowisko Stowarzyszenia, że organ nie zrealizował żądania w zakresie punktu a) powyższego wniosku. Wniosek dotyczył w tej części "udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników podległych Prezydentowi, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego pracownika". Po pierwsze, w odpowiedzi udzielonej przez organ 4 lutego 2022 r., nie ma informacji o ewentualnych premiach, natomiast, co do nagród i dodatków, to podane kwoty nie zostały zindywidualizowane, co do każdego pracownika, o co wnoszono we wniosku. Również ze skierowanego do organu pisma Stowarzyszenia z 7 lutego 2022 r., wynikało, że celem wnioskodawcy było otrzymanie informacji o kwotach z przyporządkowaniem do konkretnych osób. Natomiast jeśli organ uważał, że przedstawiciel Stowarzyszenia w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta w Kielcach zrezygnował z podania imion i nazwisk pracowników (jak to wskazano w notatce urzędowej z 18 lutego 2022 r.), to powinien wezwać wnioskodawcę do potwierdzenia i uściślenia tego ograniczenia. Ponadto brak danych w odpowiedzi organu o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego pracownika. Po drugie, jeśli chodzi o odwołanie się przez organ w piśmie z 2 marca 2022 r. do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność pracowników Urzędu Miasta Kielce, to należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wobec powyższego, przede wszystkim podkreślenia wymaga, że okoliczność, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2098/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w sprawie jest, że organ nie wydał odmownej decyzji administracyjnej w zakresie punktu a) wniosku, a odpowiedzi udzielono w formie wiadomości e-mail przesłanej na adres poczty elektronicznej Stowarzyszenia, co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co do załatwienia tej części wniosku. Z powyższych powodów Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej punktu a) – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd nakazał rozpoznanie tego wniosku w stosunku do "pracowników niepełniących funkcji publicznych, ani niemających związku z pełnieniem tych funkcji", gdyż w stosunku do pracowników pełniących funkcje publiczne lub mających związki z pełnieniem tych funkcji odpowiedź została udzielona w piśmie z 2 marca 2022 r. Dlatego w tym zakresie skarga została oddalona, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, nawet co do stanowiącej przedmiot sporu treści pytania z punktu a), odpowiedź została udzielona, lecz w formie niezgodnej z ustawą. Nie można więc uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 357 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Tytułem tego wynagrodzenia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 240 zł, na podstawie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. Zdaniem Sądu, zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie było uzasadnione. Skarga została uwzględniona tylko w części, a ponadto Sądowi z urzędu znany jest fakt występowania przez skarżące Stowarzyszenie w szeregu innych sprawach przed tutejszym Sadem, w których inicjowało postępowania w bardzo zbliżonych stanach faktycznych - objętych jednolitą regulacją prawną i na podstawie podobnej treści skarg, będąc reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika. Należy podkreślić, że przygotowanie niniejszej sprawy nie wymagał od ustanowionego adwokata znacznego nakładu pracy, gdyż sprowadziło się do sporządzenia dwustronicowej skargi i dołączenia załączników. Niewielka objętość skargi nie została też zrekompensowana jej merytoryczną zawartością, gdyż skarga zawierała jedynie przedstawienie prostego stanu faktycznego sprawy.