II SAB/Ke 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 maja 2016r. (data wpływu 12 maja 2016r.) E. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Przed wniesieniem skargi skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w trybie art. 37 kpa. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej jako Kolegium, uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin do rozpatrzenia wniosku strony do dnia 13 maja 2016r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej skardze skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do "wydania odpowiedniego aktu administracyjnego" w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 7 maja 2015r. złożył wniosek o wydanie decyzji odnośnie nawiezienia ziemi przez [...] na teren działki nr ewid. A, wskutek czego jego działka nr ewid. B oraz budynki na niej posadowione są zalewane i podtapiane, a także ulegają dewastacji. Organ proponował ugodę, w wyniku której miał ponosić większość kosztów ugody. Na jego pisemne interwencje w zakresie przewlekłości postępowania organ nie reagował. Skarżący podkreślił, że dotychczas organ nie wydał stosowanego aktu administracyjnego, co oznacza, że jego wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Wójta Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 7 maja 2015r. Organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji w dniu 9 maja 2016r., która została doręczona stronie 12 maja 2016r. Organ wskazał, że cały czas podejmował czynności w sprawie. Podkreślił, że sprawa jest wielowątkowa z wyraźnym konfliktem pomiędzy stronami. Podjęcie rozstrzygnięcia przedłużały skargi składane do Kolegium, a przede wszystkim osobiste interwencje u Wójta Gminy [...] obydwu stron, w skutek czego organ podejmował działania w kierunku zawarcia ugody. Na długość trwania postępowania wpływ miało również postępowanie skarżącego, który po zapoznaniu się z opinią biegłego, z której wynikało, że jest również sprawcą naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podejmował "pisemne interwencje w sprawie przewlekłości postępowania". Ta korespondencja nie zawierała treści merytorycznej, a jedynie poddawała w wątpliwość czynności organu lub stanowiła skargi na działanie organu. Organ podkreślił, że nie mógł rozstrzygnąć sprawy zgodnie z propozycjami skarżącego, gdyż na zawarcie ugody na warunkach proponowanych przez skarżącego nie wyraził zgody [...]. Na dzień przekazania akt sprawy i odpowiedzi na skargę nie istnieje stan bezczynności ani przewlekłości, gdyż organ wydał już decyzję w sprawie. Organ nadmienił, że oryginalne akta administracyjne zostały przekazane Kolegium wraz z odwołaniem od decyzji z dnia 9 maja 2016r., a w związku z tym przekazał kserokopie tych akt. Pismem z dnia 12 lipca 2016r. Kolegium poinformowało tut. Sąd, że zostało zakończone postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2016r. Decyzją z dnia 11 lipca 2016r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2016r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr B stanowiącej własność E. i M. małżonków W. Na rozprawie sądowej w dniu 15 września 2016r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że począwszy od lutego 2016r. do kwietnia 2016r. akta administracyjne były w dyspozycji SKO i dlatego organ nie mógł wydać decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną na przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia: po pierwsze, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., po drugie, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa, po trzecie, czy zwłoka w wydaniu decyzji przekraczała terminy określone w art. 35 kpa i była spowodowana przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracyjny, a także czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jedynie ubocznie trzeba wskazać, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W sprawie niniejszej skarżący w dniu 7 maja 2015r. złożył wniosek o wydanie decyzji odnośnie nawiezienia ziemi przez [...] na teren działki nr ewid. A, wskutek czego jego działka nr ewid. B oraz budynki na niej posadowione są zalewane i podtapiane, a także ulegają dewastacji. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Została zatem spełniona pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, w wyniku czego postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016r. Kolegium, uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin do rozpatrzenia wniosku strony do dnia 13 maja 2016r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienia sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Została więc spełniona druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Poza sporem jest w sprawie niniejszej, że organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji w dniu 9 maja 2016r., która została doręczona stronie skarżącej 12 maja 2016r. Pismem z dnia 11 maja 2016r. (data wpływu 12 maja 2016r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. np. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1832/15; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). W sprawie niniejszej mając na uwadze zakres badania spraw ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej oraz uwzględniając fakt, że organ wydał decyzję w sprawie należało umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., gdyż uwzględniając skargę Sąd nie mógł zobowiązywać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Przy ocenie zasadności skargi decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez Sąd. Z tych przyczyn orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Rozpatrując skargę na przewlekłe postępowanie Sąd bada czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do szybkiego i należytego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Reasumując, przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego wystąpi wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także - co w ocenie składu orzekającego istotne – stopień zawiłości sprawy, jej charakter, wymagania proceduralne wynikające z kpa oraz przepisów odrębnych. Innymi słowy, przewlekłość postępowania zaistnieje wtedy, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru związanego z jej przedmiotem i postawą samej strony (stron). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W doktrynie podkreśla się, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). W związku z powyższym, sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd powinien również ustalić rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności i dokonać oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także charakter i stopień skomplikowania sprawy administracyjnej. W sprawie niniejszej Sąd, z istoty sprawowanej kontroli, nie mógł dokonywać merytorycznej oceny przeprowadzonych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonanie takiej oceny jest bowiem rolą organów orzekających w sprawie. Materiał zawarty w aktach administracyjnych pozwalał ustalić następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 7 maja 2015r. ( K-I-1 akt adm.) skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o zapobieżenie zmianom stosunków wodnych wywołanych przez [...], który - zdaniem wnioskodawcy - dokonał podwyższenia terenu swojej nieruchomości, co doprowadziło do zasypania naturalnej doliny wytworzonej przez wodę płynącą od lasu, a następnie do przydrożnego rowu przy drodze wojewódzkiej W-756, co uniemożliwia wodom powierzchniowym pochodzącym z opadów oraz z roztopów swobodny odpływ do odbiornika – rowu przy drodze wojewódzkiej W-756. Zdaniem skarżącego, działania takie powodują podtapianie jego działki nr ewid. B. Pismami z dnia 21 maja 2015r. (K-I-3 akt adm.) organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzeniu w dniu 8 czerwca 2015r. dowodu z oględzin nieruchomości. W dniu 25 maja 2015r. (K-I-9 akt adm.) organ wszczął procedurę zmierzającą do wyłonienia biegłego celem uzyskania opinii w sprawie zmian stanu wody na działkach nr A i B w miejscowości Płucki, gmina [...]. Zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2015r. (K-I-34 akt adm.) organ poinformował strony, że z uwagi na konieczność dopuszczenia dowodu z oględzin oraz opinii biegłego przewidywany termin załatwienia sprawy ustala do 10 sierpnia 2015r. Po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu wyłonienie biegłego, Gmina [...] zawarła w dniu 13 lipca 2015r. ( K-I-35 akt adm.) umowę z biegłym D. W. na opracowanie opinii wodnoprawnej dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr A i B. W dniu 27 lipca 2015r., z udziałem biegłego, zostały przeprowadzone oględziny na gruncie ( K-I-38-44 akt adm.). Biegły przedłożył organowi pisemną opinię w dniu 1 września 2015r. (K-I-59 akt adm.), o czym organ w dniu 4 września 2015r, poinformował strony (K-I-61 akt adm.). Strony wniosły do opinii pisemne zastrzeżenia, które w dniu 21 września 2015r. zostały przekazane biegłemu (K-I-73 akt adm.). W tym samym dniu organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do 21 października 2015r. (K-I-75 akt adm.), a następnie do 21 listopada 2015r. (K -I- 79 akt adm.). W dniu 23 listopada 2015r. biegły przesłał do organu pismo, w którym odniósł się do uwag zgłoszonych do opinii przez strony postępowania (K- I- 86 akt adm.). W dniu 2 grudnia 2015r. organ przeprowadził rozprawę, mającą na celu ustalenie i wyjaśnienie stanowiska stron i ewentualne zawarcie pomiędzy nimi ugody (K -I- 100 akt adm.). Pismem z dnia 15 grudnia 2015r. organ zwrócił się do biegłego o uzupełnienie opinii celem przedstawienia jak najbardziej korzystnej propozycji - pod względem ekonomicznym - rozwiązania sporu, z uwagi na możliwość zawarcia ugody w sprawie ( K- I- 104 akt adm.). Pismem z dnia 28 grudnia 2015r., biegły przesłał organowi uzupełnienie opinii (K- I- 113-114 akt adm.). W dniu 11 stycznia 2016r. E. i M. W. złożyli do organu I instancji pismo, w którym przedstawili stanowisko w przedmiocie proponowanej ugody. W piśmie wskazali na brak możliwości zawarcia ugody i wezwali organ do wydania decyzji w sprawie. Stanowisko to podtrzymali w piśmie z dnia 29 stycznia 2016r. (K- I- 128 i 142 akt adm.). W dniu 1 lutego 2016r. organ przesłał do Kolegium komplet akt sprawy, w związku z zażaleniem skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie (K- I- 150 akt adm.). Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016r. Kolegium, uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin do rozpatrzenia wniosku strony do dnia 13 maja 2016r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (K- I- 164 akt adm.). W dniu 9 maja 2016r. organ wydał decyzję w sprawie, którą doręczył stronom w dniu 12 maja 2016r. (K- I- 201 akt adm.). Oceniając czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania należało, zdaniem Sądu, uwzględnić w szczególności charakter i stopień skomplikowania sprawy, w tym również konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego oraz zachowanie samych stron w trakcie postępowania. Lektura akt sprawy niniejszej i przedstawiony na jej podstawie stan faktyczny sprawy pozwala Sądowi uznać, że wbrew stanowisku organu, podejmowane przez organ w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe nie następowały w rozsądnych odstępach czasu. Zauważyć trzeba, że od daty złożenia przez skarżącego wniosku do daty wydania decyzji upłynęło 12 miesięcy. Należy również zauważyć, że od ostatniej aktywności organu w sprawie - notatka służbowa z 29 stycznia 2016r. (K- I- 160 akt adm.) - do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 3 miesiące. Akta administracyjne nie obrazują przy tym powodów braku działań organu w tym okresie. Analiza akt sprawy niniejszej pozwala zatem stwierdzić, że pomiędzy kolejnymi czynnościami organu zachodziły przerwy, które w ocenie Sądu uznać należy za wykonywane bez należytej dynamiki. Takie działanie organu, zdaniem Sądu, nie prowadziło do załatwienia sprawy w rozsądnych terminach przewidzianych prawem. Oceny tej nie zmieniają, dostrzegane przez Sąd, działania organu zmierzające do ugodowego załatwienia przedmiotowej sprawy. Skoro bowiem w dniu 11 stycznia 2016r. E. i M. W. złożyli do organu pismo w którym przedstawili stanowisko w przedmiocie proponowanej ugody oraz wskazali na brak możliwości jej zawarcia, podtrzymane następnie w piśmie z dnia 29 stycznia 2016r., rolą organu było zakończenie postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja organu, że nie mógł wydać decyzji w sprawie z uwagi na fakt, że od lutego do kwietnia 2016r. akta były w dyspozycji Kolegium. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zwłoka organu z załatwieniem sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność. Organ bowiem powinien tak prowadzić postępowanie aby zapewnić sobie dostęp do akt sprawy np. poprzez wykonanie ich kopii przed przekazaniem akt w razie takiej konieczności. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać bezczynności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/09). Ta konieczna w tym względzie staranność czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej zaistniała przewlekłość w postępowaniu organu. W rozpoznawanej sprawie, organ nie dochował bowiem należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Załatwienie sprawy winno bowiem nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Jak już wskazano na wstępie rozważań, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 (LEX nr 1299457), długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. W ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi nieefektywnie. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały działania organu w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie, że w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne toczyło się przez okres przekraczający dwanaście miesięcy stwierdzić trzeba, że było ono prowadzone w sposób przewlekły. Jeżeli jednak weźmie się pod uwagę, że organ podejmował liczne czynności, w tym takie, które były konieczne dla wydania decyzji (opinia biegłego) oraz, że podejmował próby ugodowego załatwienia sprawy, oraz mając na uwadze konflikt pomiędzy stronami oraz działania samych stron, które w trakcie postępowania wnosiły liczne pisma i zastrzeżeń oraz skargi i interwencje, należy uznać, iż przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego zwlekania z udzieleniem odpowiedzi na podnoszone w postępowaniu zarzuty, pisma czy też zastrzeżenia. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych przyczyn Sąd w pkt IV wyroku oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu przewlekłość nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.