II SAB/Ke 44/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia [...] znak [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Polska Federacja Związkowa (Federacja) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej (Dyrektor DPS) zarzucając naruszenie art. 4, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.") w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek Polskiej Federacji Związkowej o udostępnienie informacji publicznej z [...] Federacja wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz zobowiązanie Dyrektora DPS do rozpatrzenia wniosku Federacji o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z [...] Federacja zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, tj.: udzielenie informacji w zakresie liczby pracowników Domu Pomocy Społecznej, których pracodawca powołując się na zalecenia GIS związane z przeciwdziałaniem rozprzestrzenianiu się COVID-19 poprosił o złożenie oświadczenia w przedmiocie pracy u innego pracodawcy? Poproszono o wskazanie ww. liczby pracowników w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy DPS wraz z datą prośby pracodawcy. W ocenie Federacji treść wniosku jednoznacznie obejmuje żądanie informacji w sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 oraz art. 7 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem zamkniętej definicji informacji publicznej. Zgodnie z nią informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Wskazówką przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej jest art. 6 oraz art. 7 ustawy. Według nich, informacją publiczną są m.in. zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Federacja wskazała, że organ do dnia niniejszej skargi pozostał bezczynny, nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach, dla których nie zostały zachowane terminy określone w ustawie o dostępie o informacji publicznej, a także nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie w świetle art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, w przewidzianym ustawowym terminie nie wydał również w powyższej sprawie decyzji administracyjnej, czym naruszył przewidziany tryb rozstrzygnięcia. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że skutecznie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2, gdy wnioskodawca wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym, jak stanowi art. 13 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W odpowiedzi na skargę Dyrektor DPS wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że wraz z odpowiedzią na skargę przedkłada pismo Związku Zawodowego Pracowników Domu Pomocy Społecznej z 18 stycznia 2021 r., które wpłynęło do DPS 19 stycznia 2021 r. oraz odpowiedzi jakiej udzielono na ww. pismo 21 stycznia 2021 r. Treść wniosku o udzielenie informacji publicznej złożonego przez Federację i związek zawodowy jest tożsama. Ponadto, pismem z 5 marca 2021 r. Federacja otrzymała odpowiedź na wniosek. Załączono kserokopię potwierdzenia odbioru, z którego wynika, że Federacja otrzymała odpowiedź 10 marca 2021 r. Niezależnie od powyższego, w ocenie Dyrektora DPS, wniosek Federacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mimo tego, udzielona odpowiedź w pełni wyczerpuje wniosek. W zakresie struktury stanowisk i ilości etatów dane te są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Końskich oraz jednostek organizacyjnych Powiatu w zakładce Dom Pomocy Społecznej - schemat organizacyjny, gdzie zawarte są działy wraz z etatami. Załączono także pismo z 25 marca 2021 r. uzupełniające, udzieloną Federacji, odpowiedź z 5 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest zasadna. Dotyczy ona bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej Polskiej Federacji Związkowej z dnia [...], skierowanego do Dyrektora, opisanego na wstępie, w zakresie udzielenia informacji publicznej, poprzez podanie ilu pracowników Domu Pomocy Społecznej Dyrektor DPS prosił o złożenie oświadczenia w przedmiocie pracy u innego pracodawcy, mając na uwadze zalecenia GIS dotyczące przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się COVID-19. Wnioskodawca prosił o wskazanie liczby w/w pracowników w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy DPS wraz z datą prośby pracodawcy. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, ani nie było przedmiotem sporu, że Dyrektor DPS stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Analizując wniosek skarżącej Federacji z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia obszary i zagadnienia, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym ( komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W przekonaniu Sądu, żądane we wniosku skarżącej Federacji informacje, dotyczące wskazania liczby pracowników, względem których Dyrektor DPS zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji, czy pracują oni również u innego pracodawcy (w nawiązaniu do zaleceń GIS związanych z przeciwdziałaniem rozprzestrzeniania się COVID-19), liczby tych pracowników w podziale na komórki organizacyjne oraz daty takiej prośby, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.d.i.p. Powyżej opisana informacja, jakiej żądała skarżąca, mieści się w zakresie informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu, w tym o trybie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Za informację publiczną należy zatem uznać taką informację, która wskazuje ilu pracowników DPSu pracodawca poprosił (w nawiązaniu do określonych zaleceń GIS) o złożenie oświadczenia w przedmiocie pracy u innego pracodawcy, daty takiej prośby oraz nazwy komórki organizacyjnej (działu) w którym pracują poproszeni o złożenie takiego oświadczenia pracownicy. Okoliczność ta ma niewątpliwie wiąże się z funkcjonowaniem podmiotu - DPSu (określa zasady funkcjonowania jednostki), szczególnie w czasie epidemii, w którym należy objąć szczególną ochroną osoby starsze, chore i chronić je przed zarażeniem się koronawirusem. Na gruncie u.d.i.p. w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, 4) wydać decyzję o umorzeniu postępowania, w przypadku określonym w art. 14 ust 2 u.i.d.p. Na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy podnieść wymaga, że organ jest w posiadaniu żądanych we wniosku informacji. Natomiast przesłanie przez Dyrektora DPS do skarżącej Federacji pisma z dnia 5 marca 2021 r., nie zadośćczyni procedurze prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej. Wadliwie bowiem uznano w jego treści, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że Federacja nie zwracała się do organu z pytaniem o strukturę organizacyjną oraz ilość etatów w jednostce. Stąd, dodatkowe pismo z 25 marca 2021r. informujące skarżącą, że informacje takie znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Końskich pozostaje bez związku z treścią wniosku. Wnioskodawca w sposób wyraźny, jasny, nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych poprosił bowiem o udzielenie informacji w zakresie: liczby pracowników Domu Pomocy Społecznej, których pracodawca (powołując się na zalecenia GIS związane z przeciwdziałaniem rozprzestrzenianiu się COVID-19) poprosił o złożenie oświadczenia w przedmiocie pracy u innego pracodawcy, liczby tych pracowników w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy DPS wraz z datą prośby pracodawcy. Ponieważ objęte wnioskiem skarżącej z dnia 23 lutego 2021 r. dane stanowią informację o sprawach publicznych, Dyrektor DPS powinien rozpoznać wniosek w jeden ze sposobów przewidzianych prawem, a opisanych powyżej. Z akt sprawy wynika jednak, że organ nie rozpoznał właściwie wniosku skarżącej, a zatem zarówno w dacie wniesienia skargi jak i w dacie orzekania przez Sąd, pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Na zasadność skargi nie ma wpływu podnoszona przez Dyrektora okoliczność wcześniejszego zwrócenia się do organu z podobnym pytaniem przez inny podmiot. Nie jest także istotny fakt udzielenia odpowiedzi przez organ na wcześniejszy wniosek Związku Zawodowego Pracowników Domu Pomocy Społecznej i powiatów. Jako wadliwe należy również ocenić postępowanie organu polegające na przesyłaniu wnioskodawcy kserokopii pisma, stanowiącego odpowiedź udzieloną innemu podmiotowi w związku z wcześniejszym wnioskiem w zakresie informacji publicznej. Nie stanowi to bowiem określonej prawem możliwości reakcji organu na skierowany do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Na marginesie rozważań należy zauważyć, że Dyrektor DPS korespondując ze skarżącą popadł w wewnętrzną sprzeczność, bowiem z jednej strony wskazał, że informacja, której udzielenia domagała się Federacja nie stanowi informacji publicznej, a następnie odpowiedział co do niektórych objętych wnioskiem zagadnień (np. podał, że datą prośby pracodawcy jest dzień 24.04.2020r.). Przesłanie do wnioskodawcy pisma zawierającego wewnętrznie sprzeczne stanowisko organu wraz z fragmentaryczną, wybiórczą odpowiedzią na zadane pytania, także nie spełnia ustawowych wymogów reakcji organu na wniosek o uzyskanie informacji publicznej. Kluczowe dla wyniku postępowania sądowego jest natomiast przyjęcie przez Sąd, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną, a tym samym organ rozpoznając wniosek Federacji winien zareagować w jeden z opisanych powyżej, a wynikających z przepisów prawa, sposobów. Brak właściwego postępowania w sprawie wniosku Federacji skutkował stwierdzeniem dopuszczenia się przez organ bezczynności w jego rozpoznaniu. W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora DPS do rozpatrzenia wniosku Polskiej Federacji Związkowej z 23 lutego 2021 roku (punkt I wyroku). Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Z powyżej opisaną sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dyrektor DPS kierując do skarżącej pismo z 5 marca 2021 r., pozostawał bowiem w (błędnym zdaniem Sądu) przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W tej sytuacji trudno doszukać w działaniach organu oczywistego lekceważenia przedmiotowego wniosku i braku woli załatwienia sprawy. O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.