II SAB/Ke 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku M. C. z dnia [...] maja 2019 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; IV. przyznaje od Wójta Gminy na rzecz M. C. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca domagała się: stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nałożenia na organ grzywny w wysokości 6000 zł oraz przyznania na rzecz skarżącej kwoty 6000 zł tytułem zadośćuczynienia. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że wnioskiem z 13 maja 2019 r. M. C. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb G., gmina P.. Następnie skarżąca przedstawiła przebieg załatwiania tego wniosku, wskazując, że trzecia wydana w tej sprawie przez organ I instancji decyzja, została uchylona przez SKO w K. decyzją z 8 listopada 2021 r. i od tej chwili do czasu wniesienia niniejszej skargi w sprawie nic się nie dzieje. Zdaniem wnoszącego skargę fakt, że postępowanie nie może się zakończyć od trzech lat, świadczy o tym, że Wójt Gminy oraz jego podwładni, nie posiadają żadnej merytorycznej wiedzy pozwalającej na wydanie decyzji spełniającej wymogi formalne i merytoryczne, która nie zostałaby uchylona w postępowaniu przed organem odwoławczym. Autor skargi zaznaczył, że notoryczne naruszanie terminów procesowych przez organ naraża skarżącą na straty materialne, poprzez uniemożliwienie zakończenia sprawy o podział majątku dorobkowego i brak możliwości podjęcia przez trzy lata dalszych działań inwestycyjnych, a także naraża na krzywdy moralne wynikające zarówno z przewlekłego postępowania administracyjnego jak i postępowania działowego. Skarżąca tym samym jest narażona na ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem substancji majątku dorobkowego i na jego techniczną degradację. Brak decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala skarżącej na podjęcie dalszych działań inwestycyjnych, co może stać się niemożliwe z uwagi na znaczny wzrost cen materiałów i usług oraz szalejącą inflację. Powyższe w oczywisty sposób uzasadnia wniosek o nałożenie na organ grzywny oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej kwoty 6000 zł. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, wskazał, że opóźnienie w wykonywaniu czynności administracyjnych było spowodowane trudnościami kadrowymi na stanowisku ds. planowania i zagospodarowania przestrzennego - wypowiedzenie umowy o pracę przez pracownika zajmującego powyższe stanowisko, a wcześniej od lutego 2022 r. jego nieobecnością w pracy z powodu choroby. W uzupełnieniu powyższej odpowiedzi organ wskazał, że od 20 marca 2020 r. występowały szczególne warunki pracy związane z sytuacją epidemiczną i pracownicy urzędy byli objęci izolacją i kwarantanną, co mogło się przełożyć na jakość wykonywanej pracy. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ze względu na jednoznaczne sformułowania zamieszczone w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie mogło być w sprawie wątpliwości, że jej przedmiotem była wyłącznie bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 13 maja 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb G., gmina P.. Na wstępie należy zauważyć, że formalne wymogi skargi zostały w sprawie spełnione. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie w niniejszej sprawie zostało złożone. Według art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Ponieważ do daty wyrokowania postępowanie administracyjne o wydanie warunków zabudowy, którego dotyczyła skarga nie zostało zakończone, wskazany wymóg również został w sprawie spełniony. Zauważyć następnie należy, że w postępowaniu, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność organu, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Ponadto kontrolując, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd uwzględnia stan istniejący na datę orzekania. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Kolejne jednostki redakcyjnego tego artykułu stanowią: § 2 Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3 Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 3a Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. § 4 Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. § 5 Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nawet jeśli uznać niniejszą sprawę ze względu na jej przedmiot za szczególnie skomplikowaną w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 35 § 3 k.p.a., a w konsekwencji przyjąć, że powinna być ona załatwiona w terminie, o którym mowa w zacytowanym w tym przepisie, to i tak stosownie do jego treści termin ten wynosił 2 miesiące. Tymczasem w dacie orzekania przez Sąd wniosek o ustalenie warunków zabudowy wciąż nie został załatwiony. Skoro więc wniosek ten skarżąca złożyła w maju 2019 r., to nie może budzić wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Należy również zaznaczyć, że żaden przepis szczególny nie przewiduje innego terminu załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a ponadto brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodziły jakieś okoliczności wymienione w cytowanym art. 35 § 5 kpa, które uzasadniałyby to, że pomimo upływu trzech lat od wpływu żądania strony do organu, sprawa nadal pozostaje niezałatwiona. Mając powyższe na uwadze Sąd, uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 13 maja 2019 r. w stosownym terminie, który zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia organowi akt z odpisem prawomocnego wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością o charakterze rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Niewątpliwie w niniejszym przypadku doszło, z winy skarżonego organu, do drastycznego naruszenia powyższych terminów. Należy zauważyć, że pierwsza decyzja organu I instancji z [...] lipca 2019 r., została uchylona przez SKO w K. [...] października 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych, zostały one zwrócone 24 października 2019 r. Mimo to pierwsze czynności w sprawie (wezwanie do uzupełnienia braków wniosku) Wójt podjął dopiero po upływie dwóch miesięcy. Natomiast decyzję wydał po upływie roku, bo [...] października 2020 r., przy czym stało się to najprawdopodobniej na skutek interwencji SKO w K., które po rozpoznaniu ponaglenia wnioskodawczyni, postanowieniem z [...] września 2020 r. wyznaczyło Wójtowi termin załatwienia sprawy do 12 października 2020 r. Druga decyzja organu I instancji z [...] października 2020 r. została uchylona przez Kolegium [...] stycznia 2021 r., akta administracyjne zostały zwrócone pięć dni później. Z akta sprawy nie wynika, kiedy sporządzono projekt nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak projekt ten do organów uzgadniających został wysłany 24 kwietnia 2021 r., a więc pięć miesięcy po zwrocie akt, a decyzja została wydana [...] lipca 2021 r., czyli prawie po upływie pół roku po ich zwrocie. Trzecia decyzja Wójta Gminy z [...] lipca 2021 r. została uchylona [...] listopada 2021 r. Od wpłynięcia akt administracyjnych do organu 18 listopada 2021 r. do maja 2022 r. Wójt Gminy nie podjął żadnych działań w sprawie, co wprost przyznał w skierowanym do organu odwoławczego piśmie z 5 maja 2022 r. Należy podkreślić, że organ nie podejmował żadnych czynności, pomimo że 20 stycznia 2022 r. wpłynęło ponaglenie do załatwienia sprawy. Ponaglenie to okazało się zasadne, bo postanowieniem z [...] maja 2022 r. Kolegium uznało bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania i wskazało nowy termin załatwienia sprawy. Z nadesłanych wraz ze skargą na bezczynność akt administracyjnych nie wynika, aby od maja 2022 r. w sprawie zostały podjęte jakieś czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Na podjęcie takich czynności nie wskazuje również Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze opisany wyżej przebieg postępowania, w ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości to, że organ dopuścił się bezczynności i to mającej charakter rażący. Odnosząc się do wskazanych w odpowiedzi na skargę powodów bezczynności organu, należy przede wszystkim zauważyć, że problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" - jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości - związane przede z wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela ani na inne podmioty spoza struktury administracji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, , wyroki WSA w; Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., II SAB/Gl 10/13; w Opolu z 24 października 2013 r., II SAB/Op 57/13 w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2017 r., I SAB/Po 6/17). Nawet jednak, gdyby zaakceptować usprawiedliwienia organu powołaniem się na braki kadrowe, to nie mogłoby to wyłączyć winy organu w stwierdzonej rażącej bezczynności. Choć jasno tego w odpowiedzi na skargę nie wskazano, to powołane trudności kadrowe organu mogły mieć miejsce w okresie od marca 2022 roku. Tymczasem przekraczania terminów do załatwienia sprawy mają miejsce w niniejszej sprawie od 2019 r. Ponadto choroba pracownika miała miejsce w lutym 2022 r., a akta z Kolegium, po ostatnim uchyleniu decyzji, zostały zwrócone 18 listopada 2021 r., a więc przez prawie trzy miesiące nie było przeszkód, aby wniosek rozstrzygnąć. Powoływanie się na konsekwencje epidemii COVID-19 w organizacji pracy organu jest bardzo ogólnikowe i nie może usprawiedliwiać faktu, że sprawa od trzech lat nie została załatwiona. Przede wszystkim jednak w tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. ze zm.): 1. W okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. 2. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. 3. Czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1, są skuteczne, pod warunkiem poinformowania o nich stron. 4. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zastosował się do wskazanych w przytoczonych przepisach rygorów umożliwiających wyłączenie zarzutu bezczynności w sprawie wniosku M. C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Również organ na takie działania się nie powołał. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku. Dodatkowo należy podkreślić, że przez cały czas trwania postępowania organ nie wskazywał skarżącej żadnych terminów załatwienia sprawy, przez co nie dopełniał obowiązków nałożonych na niego w art. 36 K.p.a. To wszystko, zdaniem Sądu, świadczy o oczywistej niechęci organu do załatwienia wniosku skarżącej. Nie ma bowiem w niniejszej sprawie racjonalnego uzasadnienia stwierdzone naruszenie terminów jej załatwienia. Wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, która w tym wypadku ma zarówno charakter dyscyplinujący - wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania spraw, jak i charakter sankcji za naganną opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku. Grzywnę określono w sposób adekwatny do stwierdzonego naruszenia, uwzględniając w szczególności dotychczasowy okres bezczynności oraz okoliczności świadczące o świadomym unikaniu przez organ rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu nałożona grzywna spowoduje, że w przyszłości organ będzie przestrzegał swoich obowiązków dotyczących terminowego załatwiania spraw. Rażące przekroczenie terminów procesowych w załatwieniu niniejszej sprawy oraz brak okoliczności, które by usprawiedliwiały bezczynność organu spowodowały także, że Sąd orzekł w punkcie IV wyroku o przyznaniu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu kwota ta zrekompensuje skarżącej dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Ponadto jej zasądzenie jest niezbędne ze względu na naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu władzy publicznej (art. 8 kpa). W punkcie V wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.).