II SAB/Ke 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach do rozpatrzenia wniosku W. C. z dnia 28 kwietnia 2017 r. w zakresie punktu oznaczonego numerem 5, w części dotyczącej udzielenia informacji: - na czyj wniosek zrealizowano wizualizację fotograficzną i filmową (film animowany i zdjęcie animowane) obszaru ul. Kolejowa w Szydłowcu - budowa drogi ekspresowej od Radomia do granicy województwa mazowieckiego S7, - kto zatwierdził tę wizualizację, - kto wydał zgodę na jej rozpowszechnianie oraz - kto ją przekazał do Urzędu Miejskiego w Szydłowcu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. umarza postępowanie w pozostałej części; V. zasądza od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach na rzecz W. C. kwotę 151,80 złotych (sto pięćdziesiąt jeden złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 4 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu - 4 maja 2017 r.), W. C. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Kielcach o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej skrzyżowania drogi 4015 W. ( ul K. w S. ) i drogi serwisowej w zakresie: 1. Dokumenty- wniosek i zgoda na usytuowanie zjazdu wprost z tego skrzyżowania do posesji nr [...] w S. ul K. 2. Dokumenty- pozwolenie na dopuszczenie do ruchu pojazdów na tym skrzyżowaniu (kto wnioskował i kto wydał zezwolenie o dopuszczeniu do ruchu pojazdów). 4. Dokument- zgoda na odstępstwo w budowie skrzyżowania od Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. § 70, § 71 pkt 2 i § 74 lub inny dokument, który zezwolił na wybudowanie skrzyżowania wbrew rozporządzeniu ministra § 70. 5. Dokumenty. Wizualizacja fotograficzna i filmowa (film animowany i zdjęcie animowane) obszaru ul [...] w S. Budowa Drogi Ekspresowej od Radomia do granicy Województwa Mazowieckiego S7. Kto zrealizował wizualizację i na czyj wniosek. Kto zatwierdził wizualizację. Kto wydał zgodę na rozpowszechnianie tych dokumentów do opinii publicznej. Kto przekazał te dokumenty do Urzędu Miejskiego w S. . Wskutek braku odpowiedzi na powyższy wniosek W. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność organu (data wpływu do organu 2 sierpnia 2017 r.). W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że GDDKiA w Kielcach wybudowała w S. ul. K. skrzyżowanie dróg, drogi serwisowej i powiatowej 4015W. Parametry tych dróg pozwalają poruszać się po nich samochodami ciężarowymi, ale geometria skrzyżowania, którą reguluje Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. została zmieniona co uniemożliwia wykonanie prawidłowo manewrów kierującym pojazdami. Skarżący dodał, że GDDKiA/O Kielce usytuowała lub wyznaczyła zjazd ze skrzyżowania do nieruchomości nr [...] położonej przy ul. K. w S., który burzy zasady życia społecznego, bo zjazd ten uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie mieszkańcom tej nieruchomości oraz jest samowolą budowlaną, której nie ma w projekcie budowlanym. Ponadto wnoszący skargę podkreślił, że podczas konsultacji społecznych w sprawie budowy drogi GDDKiA legitymowała publicznie budowę drogi tzw: wizualizacją (zdjęcia i film), gdzie nieruchomość nr [...] została wymazana z widoku co mogło świadczyć i przekonywać, że nieruchomość ta będzie wyburzona pod budowę drogi ale przede wszystkim wprowadziła w błąd właściciela tej nieruchomości, który nie złożył sprzeciwu wobec projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie 3 sierpnia 2017 r. skarżącemu odpowiedzi. Dalej organ wskazał, że w odpowiedzi tej wyjaśnił, że skarżący wnosił w trzech pierwszych punktach złożonego pisma zatytułowanego "wniosek o udostępnienie informacji publicznej" o udostępnienie dokumentów, których organ nie posiada. Oddział nie posiada wniosku i zgody na usytuowanie zjazdu wprost ze skrzyżowania dróg nr 4015W i nr SL-10A do posesji nr [...], gdyż obsługa komunikacyjna ww. posesji została zapewniona poprzez zjazd indywidualny z drogi nr 4015W tj. z ulicy [...], który to zjazd nie jest usytuowany bezpośrednio ze skrzyżowania dróg nr 4015W i nr SL-10A. Ponadto GDDKiA Oddział w Kielcach nie posiada dokumentu w postaci pozwolenia na dopuszczenie do ruchu pojazdów na skrzyżowaniu dróg nr 4015W i nr SL-10A, gdyż w dalszym ciągu obszar ten jest jeszcze placem budowy, a ruch m.in. pojazdów samochodowych odbywa się w tym miejscu w ramach tymczasowej organizacji ruchu, która obowiązuje do zakończenia budowy. Oddział nie posiada także dokumentu w postaci zgody na odstępstwo w budowie skrzyżowania. Zgoda taka nie była potrzebna, gdyż przedmiotowe skrzyżowanie zaprojektowane zostało zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. nr 124 j.t. ze. zm.). Natomiast w odniesieniu do wizualizacji docelowych rozwiązań projektowych, organ podał, że materiały te są powszechnie dostępne w internecie pod linkami: https://www.youtube.com/watch?v=xY-V4iweEAQ, https://www.youtube.com/watch?v=ZinwOufZw8U, https://www.youtube.com/watch?v=EjgOoAX3AjE. Przedmiotowa wizualizacja została sporządzona przez autora dokumentacji projektowej i ma charakter wyłącznie poglądowy. Organ dodał, że całą dokumentację formalnoprawną inwestycji przygotowywał oddział w Warszawie, dlatego też zachodziła konieczność każdorazowej analizy, konsultacji oraz odszukania w tym oddziale materiałów niezbędnych do odpowiedzi na pismo skarżącego. W sezonie urlopowym jest to utrudnione, przez co udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie nie było możliwe, a brak informacji w tym zakresie wynikał z niedopatrzenia. W piśmie procesowym z 12 września 2017 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę, odniósł się do odpowiedzi na skargę i stwierdził, że organ posiada dokumenty dotyczące usytuowania skrzyżowania. Na rozprawie sądowej skarżący przyznał, że organ udzielił odpowiedzi, co do pytania drugiego zawartego w jego wniosku oraz podtrzymał skargę, co do pozostałych punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w przeważającej części nie jest zasadna. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Nie było również przedmiotem sporu, że informacje o które zwrócił się skarżący stanowiły informację publiczną. Spór sprowadzał się natomiast do treści udzielonych odpowiedzi, a zwłaszcza do ich kompletności. W tej kwestii skarżący uznał, że organ udzielił pełnej odpowiedzi jedynie co do punktu oznaczonego we wniosku numerem 2. W pozostałym natomiast zakresie skarżący zarzucił, że udzielona przez organ odpowiedź nie jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy bądź nie jest pełna i tym samym organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko skarżącego jest słuszne tylko w części dotyczącej żądania zawartego w punkcie oznaczonym we wniosku z 28 kwietnia 2017 r. numerem 5. W punkcie tym skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na pytania: - kto zrealizował wizualizację fotograficzną i filmową (film animowany i zdjęcie animowane) obszaru ul. [...] w S. ; budowa drogi ekspresowej od Radomia do granicy województwa mazowieckiego S7, - na czyj wniosek ją zrealizowano, - kto zatwierdził tę wizualizację, - kto wydał zgodę na jej rozpowszechnianie, - kto przekazał ją do Urzędu Miejskiego w S. . Organ odpowiedział, że w odniesieniu do wizualizacji docelowych rozwiązań projektowych materiały są powszechnie dostępne w internecie, że wizualizacja ta została sporządzona przez autora dokumentacji projektowej i ma charakter wyłącznie poglądowy oraz, że całą formalnoprawną dokumentację inwestycji przygotowywał Oddział w Warszawie. Zatem organ udzielił jedynie informacji, kto zrealizował wizualizację fotograficzną i filmową, natomiast w żaden sposób nie odpowiedział na pozostałe pytania. Tym samym należy stwierdzić, że organ pozostaje w omawianym zakresie rozpoznania wniosku skarżącego w bezczynności, ponieważ nie udzielił pełnej informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, nie podjął nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wydał na zasadach przewidzianych w k.p.a. decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W tym miejscu podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że bezczynność zachodzi nie tylko w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku strony, ale na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, wyrok WSA w Olsztynie z 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), p.p.s.a. zobowiązał organ do uzupełnienia udzielonej skarżącemu informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie II wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznaczonych jako punkty 1 i 4 - Sąd uznał, że organ poprzez wskazanie, że nie posiada wniosku i zgody na usytuowanie zjazdu wprost ze skrzyżowania dróg nr 4015W i nr SL-10A do posesji nr [...](pytanie nr 1) oraz nie posiada zgody na odstępstwo w budowie skrzyżowania (pytanie 4), udzielił odpowiedzi na wniosek. Co istotne przy tym, organ oprócz tego, że poinformował, że nie posiada żądanych informacji, wyjaśnił również powody, dla których nie dysponuje dokumentami i informacjami związanymi z wykonywaniem czynności objętych wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej. Z udzielonej bowiem odpowiedzi wynika, że wskazana dokumentacja w ogóle nie powstała, gdyż nie była potrzebna. Obsługa komunikacyjna posesji nr [...]została bowiem zaprojektowana ze zjazdu, który nie jest usytuowany bezpośrednio ze skrzyżowania dróg nr 4015W i nr SL-10A, a ponadto nie było odstępstw w budowie przedmiotowego skrzyżowania. Zatem organ nie mógł ani udzielić informacji, ani udostępnić dokumentów z tą kwestią związanych. Odnosząc się do treści skargi, a także pisma procesowego skarżącego z 12 września 2017 r. (k.29), zauważyć przede wszystkim należy, że Sąd administracyjny, oceniając skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej nie bada prawdziwości i rzetelności informacji podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie. Dlatego też w sytuacji gdy skarżący twierdzi, że organ posiada dokumenty, które dotyczą usytuowania zjazdu do nieruchomości nr [...] wprost ze skrzyżowania, a organ twierdzi, że takich dokumentów nie posiada i podaje przyczyny tego stanu rzeczy, to Sąd nie prowadzi w tym kierunku specjalnego dochodzenia. Obowiązkiem wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem takie wskazanie żądanych dokumentów, aby ich identyfikacja i stwierdzenie, że pozostają w posiadaniu organu, bądź powinien on je mieć – była możliwa. Tymczasem skarżący takich informacji ani we wniosku z dnia 28 kwietnia 2017 r., ani w toku postępowania, w tym również sądowadministracyjnego – nie wskazał. W dalszym ciągu należy zauważyć, że skarżący dąży w sprawie w istocie do wykazania, że zjazd na działkę nr [...]został wadliwie wykonany oraz, że źle zostało zaprojektowane skrzyżowanie. Kwestie te nie mogą jednak być przedmiotem ustaleń w rozpoznawanej sprawie, gdyż jej przedmiotem była jedynie ocena, czy organ rozpatrzył wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami. Skoro więc organ podniósł, że nie dysponuje informacjami i dokumentami pozwalającymi mu udzielić odpowiedzi na pytanie oznaczone we wniosku nr 1 i 4 oraz dodatkowo wytłumaczył z jakich przyczyn nie jest w ich posiadaniu, to należało uznać, że w ten sposób udzielił odpowiedzi na objęte wnioskiem pytania i nie pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Należy dodać, że przedmiotem odpowiedzi organu na objęte punktem nr 1 wniosku pytanie dotyczące "wniosku i zgody na usytuowanie zjazdu wprost ze skrzyżowania", mogły być jedynie dokumenty dotyczące legalnie istniejącego zjazdu z tego skrzyżowania. Nie może być bowiem wątpliwości, że organ, mający zgodnie z art. 6 kpa obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, nie może posiadać, a przez to i udostępniać informacji o działaniach pozaprawnych. Kończąc tę część rozważań należy zauważyć, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do organu – 2 sierpnia 2016 r.), wniosek skarżącego z 4 kwietnia 2017 r. (4 maja 2017 r. – data wpływu do organu) o udzielenie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został załatwiony. Oznacza to, że zobowiązany organ pozostawał w bezczynności. Tym niemniej rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie udostępnienie przez organ żądanej informacji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w określonym terminie (poza częścią skargi, która została uwzględniona), stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć, o czym Sąd orzekł jak w punkcie IV wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzając w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. stan bezczynności organu, o czym orzeczono w punkcie I wyroku, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym z kolei orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie III wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym okoliczność, że organ w przeważającej części rozpoznał wniosek, a brak jego prawidłowej (pełnej) realizacji nie wynikał z lekceważenia skarżącego przez organ, czy też celowego przedłużania postępowania, lecz stanowił skutek konieczności każdorazowej konsultacji z oddziałem warszawskim organu w celu odszukania niezbędnych dokumentów, a także niedopatrzenia - co przyznał sam organ i za co skarżącego przeprosił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 oraz 205 § 1 i § 3 p.p.s.a., jak w pkt V wyroku. Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy (100 zł), koszty dojazdu na rozprawę (45 zł) oraz koszty opłat pocztowych związanych z korespondencją (6,80 zł).