II SAB/Ol 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" w zakresie dotyczącym podania sponsorów; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 września 2015 r. (data wpływu do organu: 15 września 2015 r.), "[...]" zwrócił się do Wójta Gminy "[...]"o udostępnienie informacji publicznej: w jakim zakresie Gmina "[...]"partycypowała finansowo w imprezę "[...]" w dniu 6 września 2015 r. i wniósł o dokładne określenie wysokości dofinansowania oraz o podanie sponsorów tej imprezy i podanie dokładnej wysokości ich sponsoringu. Pismem z dnia 24 września 2015 r. (doręczonym w dniu 25 września 2015 r.), organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu - z powodu skomplikowanego i czasochłonnego charakteru sprawy - terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 16 listopada 2015 r. Następnie, pismem z dnia 13 listopada 2015 r., Wójt Gminy "[...]", odpowiadając na wniosek strony z dnia 15 września 2015 r., poinformował, że Gmina "[...]"wsparła finansowo wydarzenia "[...]"dnia 6 września 2015 r. w wysokości 7.923,78 zł, w tym darowizny od osób fizycznych i prawnych w kwocie 4.500 zł. Wkład sponsorów występów artystycznych na zadeklarowaną kwotę 2.000 zł. Jednocześnie poinformowano, że dodatkowo pozyskano kwotę 5.000 zł z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w celu zorganizowania stoiska promocyjnego z tradycyjną żywnością, która został rozdana podczas wydarzenia. W skardze, złożonej do tut. Sądu w dniu 8 marca 2016 r. za pośrednictwem Wójta Gminy "[...]","[...]"zarzucił Wójtowi Gminy "[...]"naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.d.i.p., poprzez pozostawanie w bezczynności odnośnie wniosku z dnia 15 września 2015 r., polegającej na udzieleniu niepełnej informacji publicznej, a mianowicie, braku wskazania, jakie podmioty były sponsorami imprezy "[...]"w dniu 6 września 2015 r. oraz ile środków finansowych przekazał każdy ze sponsorów z osobna. Jednocześnie skarżący zarzucił, że informacja została udzielona po terminie 14 dni, a organ nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Skarżący wskazał, że bardzo precyzyjnie określił zakres swojego żądania i treść wniosku nie budzi żadnych wątpliwości. Właściwa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zatem precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Przedstawienie niepełnej informacji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o udostępnienie. Pismem z dnia 21 marca 2016 r., Wójt Gminy "[...]", uzupełniając odpowiedź z dnia 13 listopada 2015 r., poinformował skarżącego, że sponsorem wydarzenia "[...]", które odbyło się 6 września 2015 r., było sołectwo "[...]", które zobowiązało się pokryć wydatki związane z występami artystycznymi na kwotę 2.000 zł. Jednocześnie poinformowano, że środki te nie były wpłacone na rachunek bankowy Gminy, a rozliczenia finansowe z usługodawcami zostały zrealizowane bezpośrednio przez przedstawicieli sołectwa. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Purda wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc, że udzielił skarżącemu żądanej informacji pismem z dnia 13 listopada 2015 r., , a następnie, pismem z dnia 21 marca 2016 r., uzupełnił odpowiedź na wniosek przez wskazanie, iż sponsorem, o którym była mowa w odpowiedzi z dnia 13 listopada 2015 r., było Sołectwo "[...]". Z uwagi na powyższe, bezprzedmiotowe stało się żądanie skarżącego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 15 września 2015 r. Organ podniósł jednocześnie, że nie można mówić w niniejszej sprawie o takim działaniu organu, które nakierowane byłoby na celowe pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Wskazano, że organ udzielił wnioskodawcy więcej informacji niż te, które były objęte wnioskiem, a zaniechanie udzielenia informacji w zakresie danych sponsora nie było działaniem zamierzonym, a wynikało z ilości wniosków, które miał do rozpatrzenia organ w tym czasie. Wnioskodawca złożył bowiem 35 wniosków, z których pozostałe załatwione zostały w sposób kompletny i terminowy. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę, wnosząc o stwierdzenie, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, ale nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Żądana informacja została bowiem udzielona po wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Wójta Gminy "[...]" odnośnie do wniosku strony skarżącej z dnia 15 września 2015 r. w zakresie informacji na temat sponsorów imprezy "[...]"w dniu 6 września 2015 r. Z treści wniosku wprost wynika, że strona występowała o udzielenie informacji w ramach dostępu do informacji publicznej, czyli w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż organ w dniu 13 listopada 2015 r. poinformował skarżącego o kwocie wsparcia powyższej imprezy oraz o wysokości darowizn i o wysokości wkładu sponsorów, a nie podał sponsorów tej imprezy, o co strona również wnioskowała. Uczynił to zaś dopiero po otrzymaniu skargi skierowanej przez stronę skarżącą do tutejszego Sądu, uzupełniając odpowiedź na wniosek - w zakresie żądanym przez stronę – w dniu 21 marca 2016 r. Organ nie kwestionował uprawnienia strony do otrzymania żądanej informacji w trybie u.d.i.p.; wyjaśnił, że niekompletność przesłanej pierwotnie informacji wynikała z ilości wniosków, które miał do rozpatrzenia organ w tym czasie. Sam wnioskodawca złożył w tym samym czasie 35 wniosków (w międzyczasie kilkadziesiąt), z których pozostałe załatwione zostały w sposób kompletny i terminowy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że żądana informacja jest informacją publiczną zdefiniowaną w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 ustawy. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości, że wójt gminy jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceniając zasadność wniesionej skargi oraz odnosząc się do wywodów organu, zamieszczonych w odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie nie udostępnił stronie skarżącej pełnej żądanej informacji publicznej; (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jak wyżej wskazano, powody, dla których organ dopuścił się bezczynności nie mają wpływu na tę kwalifikację. W realiach rozpoznawanej sprawy, okolicznością niesporną pozostaje fakt, że wniosek strony skarżącej z dnia 15 września 2015 r. został załatwiony w sposób kompletny w dniu 21 marca 2016 r. (skarga do Sądu z dnia 3 marca 2016 r., wpłynęła do organu w dniu 8 marca 2016 r.). Tym samym, Sąd zobowiązany był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia natomiast Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Z akt sprawy wynika, że powodem udostępnienia informacji niekompletnej była duża ilość złożonych przez skarżącego wniosków. Nadto zestawienie daty wpływu skargi (8 marca 2016 r.) oraz daty przekazania informacji kompletnej (21 marca 2016 r.) wskazuje, że zwłoka organu w załatwieniu wniosku nie przybrała rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Na marginesie należy również zaznaczyć, że – wbrew stanowisku skarżącego – organ poinformował go pismem z dnia 24 września w ustawowym terminie o przyczynach zwłoki w udzieleniu informacji i o terminie jej udzielenia, czym wypełnił dyspozycję art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, należało w pkt. 1 wyroku stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 14 września 2015 r. w zakresie dotyczącym podania sponsorów. W pkt. 2 Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.