IV SAB/Wr 70/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi O. A. Z. Z. w W. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. do rozpatrzenia pkt 1 wniosku O. A. Z. Z. w W. z dnia 2 października 2010 r. o udostępnienie informacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 22 października 2010r. Ogólnopolski A. Związek Zawodowy w W. zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. o udzielenie informacji : 1) co do wysokości funduszu nagród przyznanych nauczycielom w br. oraz wysokości nagród wynikających z podziału funduszu (zastrzegamy, że nie interesują związku nazwiska nagrodzonych, ale wyłącznie wysokość nagród), 2) co do wysokości funduszu nagród przyznanych w br. pracownikom nie będącym nauczycielami oraz wykazu pracowników nagrodzonych. W odpowiedzi na powyższe pismo pismem z dnia 25 października 2010r. Dyrektor Gimnazjum Nr [...] we W. udzieliła odpowiedzi: "Pula nagród dla nauczycieli : 8027,00 zł Pula nagród dla administracji i obsługi : 3158,00 zł". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 22 października 2010r. złożył Ogólnopolski A. Związek Zawodowy w W. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni i zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów procesu wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący podał, że wniosek z dnia 22 października 2010r. został tylko fragmentarycznie załatwiony, gdyż udzielono informacji co do wysokości funduszu nagród przyznanych nauczycielom oraz wysokości funduszu nagród przyznanych pracownikom nie będących nauczycielami. Organ nie podał konkretnej wysokości nagród wynikających z podziału funduszu nagród, co było przedmiotem informacyjnego żądania zawartym w pkt 1 wniosku, nie podał też wykazu nagradzanych pracowników nie będących nauczycielami, (pkt 2). Stwierdził, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego wniosku, co ma miejsce w tym przypadku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum Nr [...] we W. wniósł o jej odrzucenie lub, gdyby to nie miało miejsca, o jej oddalenie. Przede wszystkim zarzucił, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 i art. 3 oraz art. 4 p.p.s.a. a w przedmiotowej sprawie zawężonych do art. 3 § 2 pkt 1-4a, gdyż tylko w powyższych wypadkach służy skarga na bezczynność organów. Żądane informacje nie są bowiem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy interpretacji prawa podatkowego. Dyrektor szkoły nie jest administratorem publicznym. Nagradzanie pracowników leży w zakresie jego kompetencji jako kierownika zakładu pracy, w myśl art. 36 ust. 1 § 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, czy też jako kierownika jednostki organizacyjnej, co do czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, co do pracowników nie będących nauczycielami na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Jest zatem w myśl powyższych przepisów w zakresie przyznawania nagród jak i komplementarnie na podstawie art. 3 i 31 kodeksu pracy podmiotem dokonującym czynności z zakresu prawa pracy, a nie organem. Mając na uwadze art. 27 i art. 28 kodeksu pracy należy uznać, że w zakresie udzielania informacji w przedmiocie nagradzania pracowników związek zawodowy działa na styku organizacja społeczna jako zakładowa organizacji związkowa – pracodawca, a nie organ w zakresie administracji publicznej. Za pracodawcę czynności wchodzących w zakres stosunków ze związkami zawodowymi w zakładzie pracy – placówce szkolnej dokonuje dyrektor szkoły. Wreszcie, przy założeniu, że dyrektor szkoły jest organem to strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Nie złożyła zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. W ocenie Dyrektora Szkoły powyższe okoliczności wskazują, że skarga winna ulec oddaleniu. Gdyby skarga nie została z jakichkolwiek przyczyn odrzucona powinna ona być oddalona. Nietrafny jest bowiem zarzut bezczynności organu, informacja została niezwłocznie udzielona. Została skarżącemu udzielona, w pełni satysfakcjonująca odpowiedź co do funduszy nagród w zakresie nauczycieli, czego domagał się skarżący. Żądanie podania wysokości nagród wynikających z podziału bez nazwisk jest zabiegiem sztucznym, jałowym. Podano też fundusz nagród pozostałych pracowników. Podanie skarżącemu wykazu nazwisk nagrodzonych wykracza poza jego rolę informacyjną w zakładzie pracy, a ponadto obowiązuje pracodawcę ochrona danych osobowych pracownika, której zainteresowani się nie zrzekli. Na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z 1997r. tj. Dz.U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm. w przypadku udostępnienia danych osobowych w innych celach niż włączenie do zbioru administrator danych udostępnia posiadane w zbiorze dane osobowe lub podmiotom uprawnionym do ich otrzymania na mocy przepisów prawa. Ubieganie się o uzyskanie danych osobowych od administratora w celu innym niż włączenie do zbioru wymaga upoważnienia opartego na wyraźnym przepisie prawa co nie ma miejsca w sprawie. Ponadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu, dane osobowe z wyłączeniem danych, o których mowa w art. 27 ust. 1 mogą być także udostępnione w celach innych niż włączenie do zbioru, innym osobom lub podmiotom niż wymienione w ust. 1, jeżeli w sposób wiarygodny uzasadnią potrzebę posiadania tych danych, a ich udostępnienie nie naruszy praw i wolności osób, których dane dotyczą. Takiej wiarygodnej uzasadnionej przyczyny związki nie przedstawiły. Nie przedstawiły też zgodnie z ust. 3 przepisu pisemnego umotywowanego wniosku w zakresie żądania a wniosek ten powinien zawierać informacje umożliwiające wyszukiwanie w zbiorze żądanych danych osobowych oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie czego żądanie związku nie zawiera – co wyklucza udostępnienie związkom danych osobowych nagradzanych pracowników. W ocenie Dyrektora Szkoły z powołanych przepisów wynika, że związki zawodowe zarówno od strony prawa pracy jak i ustawy o ochronie danych osobowych uzyskują od pracodawcy informacje co do generaliów, nie zaś indywidualnego podziału nagród. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że będąca podstawą rozstrzygnięcia sprawy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p., stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że wnioskodawca złożył wniosek na piśmie. Istotnie w swojej treści nie powołuje on podstawy wystąpienia – przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu organ uprawniony był zobowiązany do rozważenia tego żądania również w oparciu o powołane wyżej przepisy, a takie działanie jest czynnością wykonywaną z urzędu. Dalszą, związaną z wnioskiem kwestią, jest to, czy skarżący jest podmiotem uprawnionym do złożenia przedmiotowego wniosku. W ocenie strony przeciwnej skarżący jako związek zawodowy takich uprawnień nie ma albowiem po myśli art. 28 kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczącej warunków pracy i zasad wynagrodzenia czy, zgodnie z art. 27 ustawy ustalać i zmieniać regulamin nagród i premiowania w uzgodnieniu z organizacją związkową. Powołany art. 28 kodeksu pracy – jako przepis szczególny, daje związkowi zawodowemu – a takim jest skarżący – prawo do złożenia wniosku o udzielenie informacji co do wysokości uzyskanych przez nauczycieli nagród. W skład wynagrodzenia, o którym mowa w art. 28 i 27 kodeksu pracy – wchodzą również nagrody, zgodnie z art. 30 ust. 1 ust. 3 Karty Nauczyciela. Podkreślić należy, że zapis w tym względzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest jednoznaczny. W art. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Oczywiście nie jest to prawo bezwzględne i jest wyłączone na zasadach ogólnych np. wobec osób fizycznych z uwagi na wiek, czy zdolność do czynności prawnych. Według Sądu szersze dywagacje w tym zakresie są zbędne a to wobec treści powołanego wyżej art. 28 kodeksu pracy i art. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie związkowi zawodowemu przysługuje prawo podmiotowe – legitymacja do złożenia omawianego wniosku. W ocenie Sądu porównując treść wniosku z dnia 22 października 2010r. oraz odpowiedź Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. z dnia 25 października 2010r. należy stwierdzić, że nie została udzielona pełna odpowiedź na wniosek. Odpowiedź dotyczyła globalnej kwoty przeznaczonej na nagrody dla nauczycieli i ogólnej dla administracji i obsługi. Brak jest odpowiedzi co do wysokości nagród z podziału funduszu dla nauczycieli (bez nazwisk nagrodzonych). Niepełna jest również odpowiedź na pkt 2 wniosku co do wykazu pracowników nagrodzonych. W tych okolicznościach powstaje pytanie, czy Dyrektor Gimnazjum Nr [...] był zobowiązany po myśli omawianej ustawy do udzielenie pełnej odpowiedzi i tym samym czy zaistniała bezczynność. Zauważyć też należy, że wniosek taki nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale też określa krąg podmiotów biorących w nim udział. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do określonego podmiotu przesądza o tym, że w odniesieniu do tego podmiotu należy czynić rozważania, czy jest on, w świetle przepisów u.d.i.p., zobowiązany do udzielania informacji publicznej oraz czy w wyznaczonych w/w ustawą terminach podejmuje stosowne czynności (udostępnienie, odmowa udostępnienia), których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się - poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. - w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 06.12.2007 r., sygn. II SAB/Bd 19/07, Lex nr 505422). Z tych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Z tych względów także do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia 22 października 2010r. wszczynającego postępowanie w sprawie udostępnienia informacji oraz podmiot, do którego wniosek ten został skierowany, uznać należy, że do jego rozstrzygnięcia ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującego w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie Dyrektor Liceum jest podmiotem reprezentującym jednostkę (liceum) realizującą zadania publiczne – zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi (art. 1, art. 79, art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty Dz.U.Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zatem podmiot, do którego został skierowaniu wniosek jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a żądana informacja dotycząca podziału nagród przyznanych (bez wskazania nazwisk) dla nauczycieli jest informacją publiczną. Dotyczy ona bowiem osób realizujących zadania publiczne i sposobu podziału środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.o.d.i. p.). Art. 115 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) w § 13 taksatywnie wymienia podmioty określone pojęciem funkcjonariusza publicznego. W § 19 przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Przepis powyższy jest niewątpliwie przepisem podstawowym do interpretacji pojęć funkcjonariusza i osoby pełniącej funkcję publiczną, wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – w szczególności w art. 4, art. 6 tej ustawy. Nie jest w ocenie Sądu pracownikiem pełniącym funkcję publiczną, realizującą zadania publiczne, administracja i obsługa – pełniące tylko funkcje usługowe w szkole. Na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego, przedstawionej w art. 115 kk można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Wymieniona ostatnio grupa osób takich zadań o znaczeniu publicznym nie spełnia. Zatem informacje dotyczące indywidualnych nagród przyznanych tym osobom nie mają charakteru informacji publicznej. Informacja co do podziału środków publicznych i wysokość puli dla tej grupy nie została udzielona, ale w związku z tym co stwierdzono wyżej organ w tym zakresie nie jest bezczynny. Zatem reasumując dotychczasowe wywody należy uznać, że rozpoznawana skarga jest zasadna w części a to odnośnie pkt 1 zwłaszcza w części dotyczącej wysokości nagród wynikających z podziału funduszu (bez nazwisk). Na marginesie należy tylko zauważyć, że może to być informacja przetworzona, zatem, gdyby tak było, organ winien podjąć odpowiednie wymagane prawem czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 p.p.s.a.