II SAB/Ke 47/24

II SAB/Ke 47/24 POSTANOWIENIE Dnia 26 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 5 stycznia 2024 r. R. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ł. "w sprawie zaniechania czynności w zakresie obowiązywania i wdrożenia Decyzji Uwarunkowań Środowiskowych z dnia 26.06.2020 r wydanej przez organ Gminy Ł. w związku z obowiązywaniem warunków działania kopalni Winna należącej obecnie do I. SA K.". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnosi do Sądu o wydanie orzeczenia uznającego, że ze strony "organu nadzorczego" - Burmistrza Miasta i Gminy Ł. doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania "w sprawie wdrożenia przez podmiot sp. Ś. Kopalnie Surowców Mineralnych w K. poprzez zaniechanie czynności i obowiązków, jakie ciążą na organie nadzorczym w dacie funkcjonowania spółki ŚKSM oraz w dacie późniejszej po przekształceniu się przywołanej spółki w nową formę spółki Akcyjnej pod nazwą [...] I. S.A. (...)". Skarżący wniósł o zastosowanie sankcji wobec organu nadzorującego wynikających z bezczynności i przewlekłości postępowania oraz wydania orzeczenia z nakazem wdrożenia i stosowania warunków prawomocnej decyzji z 26 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu R. C. wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 26 czerwca 2020 r. inwestor nie wdrożył do stosowania warunków wynikających z tej decyzji, zaś Burmistrz, pomimo licznych interwencji w tej sprawie, nie podejmował żadnego działania, przyjmując bezpodstawne twierdzenia inwestora, że skoro nie został wybudowany nowy zakład przeróbczy surowca mineralnego, jaki został wskazany w planach i zamiarach inwestora, to wydana decyzja z 26 czerwca 2020 r. nie obowiązuje do czasu, kiedy taka inwestycja powstanie. W ocenie skarżącego Burmistrz przyjmuje do stosowania całkowicie nieuprawnioną interpretację, że skoro nie został wybudowany zakład przetwórczy, to prawomocna decyzja z 26 czerwca 2020 r. nie obowiązuje spółki, w tym nie odnosi się do zakazu pracy kopalni na III zmianę i zakłócania spokoju i ciszy nocnej, spółka nie jest obowiązana do wdrożenia w życie wydanej decyzji do czasu lokalizacji inwestycji lub w ogóle, jeśli spółka nie wybuduje planowanego zakładu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wyjaśniając, że na wniosek [...] – prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji z 26 czerwca 2020 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia "[...]", przewidzianego na działce ewid. nr [...] obręb W., gm. Ł.. Roboty związane z budową zakładu przetwórczego nie zostały rozpoczęte, a przedsiębiorca aktualnie nie posiada stosownych pozwoleń na budowę. Wobec tego oraz niepodjęcia budowy stacjonarnego zakładu przeróbczego, decyzja z 26 czerwca 2020 r. na chwilę obecną nie ma zastosowania. Ww. decyzja jest wprawdzie ostateczna, jednak nie uprawnia do prowadzenia żadnych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji skarga jest całkowicie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Odrzucenie skargi oznacza, że nie może być ona przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a) oraz w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3). W niniejszej sprawie, jak wynika z treści złożonej skargi, jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza [...] i Gminy Ł. w sprawie wdrożenia i stosowania decyzji tego organu z 26 czerwca 2020 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach określającej warunki korzystania ze środowiska dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia Winna, przewidzianego do realizacji na działce nr ewid.[...] obręb W., Gmina Ł., powiat kielecki, województwo świętokrzyskie. Podstawą prawną wniesienia skargi na bezczynność organu są przytoczone wyżej przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność może dotyczyć tylko takich postępowań, w których: - organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bądź, - wydawane są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub w Ordynacji podatkowej - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (por. m.in. uzasadnienie wyroku z 2 marca 2017 r. w sprawie III SAB/Kr 77/16, dostępnego na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ nie wszczyna - na wniosek uprawnionej strony - postępowania administracyjnego, chociaż powinien to uczynić, lub nie podejmuje z urzędu czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on prawnych podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. W niniejszej sprawie skarżący upatruje stanu bezczynności w tym, że organ nie egzekwuje od inwestora warunków wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 26 czerwca 2020 r. W związku z tak określonym przedmiotem bezczynności wyjaśnienia wymaga, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1483/11, dostępny jak wyżej). Co do zasady taka decyzja nie powoduje skutków prawno-rzeczowych w postaci np. utraty praw własności, ani nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Wykonanie tej decyzji polega na obowiązku uwzględnienia jej postanowień na etapie uzyskiwania przez inwestora stosownych pozwoleń, wydawanych m.in. przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Określone w decyzji środowiskowej warunki mają zastosowanie jedynie do inwestycji, dla której tego rodzaju decyzja została wydana i nie można ich odnosić do innego przedsięwzięcia. Przenosząc te ogólne uwagi na stan faktyczny kontrolowanego przypadku powiedzieć trzeba, że jak wynika z akt sprawy, roboty związane z budową zakładu przeróbki kopaliny – Kopalnia Winna, której dotyczyła decyzja środowiskowa z 26 czerwca 2020 r., nie zostały rozpoczęte, a inwestor nie posiada stosownych pozwoleń na budowę. Nie można więc mówić o egzekwowaniu czy "wdrażaniu" tej decyzji, skoro adresat nie rozpoczął w ogóle realizacji przedsięwzięcia, dla którego określono warunki korzystania ze środowiska. Z treści skargi wynika, że skarżący domaga się m.in. zakazu pracy istniejącej kopalni na III zmianę i pracy wyłącznie w trybie 2-zmianowym, a także spełnienia przez inwestora innych warunków określonych w decyzji z 26 czerwca 2020 r., jakie mają posiadać pracujące maszyny i urządzenia w zakresie generowania immisji hałasu czy szkodliwych dla zdrowia i życia pyłów z kopalni Winna. Podkreślić jednak należy, że obecnie działający zakład górniczy należący [...] I. (następcy prawnego Świętokrzyskich [...] w K.) nie jest przedsięwzięciem objętym decyzją środowiskową z 26 czerwca 2020 r. Decyzja ta dotyczy przedsięwzięcia przyszłego, które nie zostało zrealizowane i w zasadzie nie musi być zrealizowane przez inwestora. W tej ostatniej sytuacji, decyzja środowiskowa nie będzie w ogóle wykonana. Tym samym nie można odnosić obowiązku spełnienia warunków określonych w decyzji z 26 czerwca 2020 r. do funkcjonowania istniejącej kopalni, jak czyni to skarżący. Z tych samych przyczyn nie można zarzucić Burmistrzowi Miasta i Gminy Ł. bezczynności polegającej na niewykonywaniu (braku egzekwowania) postanowień decyzji środowiskowej z 26 czerwca 2020 r., gdyż organ ten nie miał podstawy prawnej do podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie w stosunku do podmiotu, który prowadzi kopalnię nieobjętą tą decyzją. W stanie sprawy nie mamy zatem do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 czy pkt 9 p.p.s.a., a to oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.