II OSK 1483/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1066/10 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1066/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych o – jak wskazano – nieznacznym oddziaływaniu – obejmujących instalację urządzeń radiokomunikacyjnych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych (dwa maszty o wysokości 5 m każdy) i instalacji radiokomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, w sposób przedstawiony w załączonej dokumentacji. Do zgłoszenia załączono dokumentację zgłoszeniową oraz dokumentacje techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia. W przedstawionej dokumentacji wskazano, że w skład projektowanej bazy wchodzić będzie system anten sektorowych i parabolicznych składający się z 3 sektorów oraz urządzenia zasilające, sterujące oraz kontrolno-pomiarowe. Załączona do zgłoszenia dokumentacja zawierała "Wyniki pomiarowe odległości osi głównej wiązek promieniowania anten rozsiewczych od miejsc dostępnych dla ludzi". Wskazano, że obliczenia i wyniki wykonano przy wykorzystaniu warunków nadawania określonych przez inwestora i dla zaprojektowanej stacji, dla wszystkich anten sektorowych równoważna moc promieniowania zawiera się w przedziale 1000-2000 W. Jednocześnie jednak na potrzeby przygotowania szkiców graficznych, przyjęto założenie, że moc dla anten wynosić będzie 1905 W i stosownie do tego założenia przedstawiono występowanie miejsc dostępnych dla ludzi w odległości 70 m od środka elektrycznego anten w kierunku głównej wiązki promieniowania. Załączone do opracowania materiały nie dokumentowały przy tym ukształtowania (falowania) terenu w zaprezentowanym obszarze. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zobowiązał zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia m.in. o pełne dane geodezyjne działki; wskazanie ilości, typu i parametrów zastosowanych urządzeń oraz ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących wnioskowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na wezwanie inwestor wskazał, że objęte zgłoszeniem roboty dotyczą instalacji radiokomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Opisując instalację wskazał, że charakteryzująca się tymi samymi parametrami inwestycja, będzie emitować jednak mniejsze promieniowanie, niż wynika to z przedłożonych "Wyników obliczeń...". Nie dokonano jednak weryfikacji przedstawionych w zgłoszeniu obliczeń, a jedynie zaprezentowano szeroką analizę prawną dotyczącą przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz regulujących rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływa na środowisko. Do zgłoszenia nie przedłożono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zgłosił sprzeciw, co do zgłoszonego zamiaru realizacji robót polegających na zainstalowaniu dwóch antenowych instalacji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjne na dachu budynku. Powołał się na przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stwierdził, że pomimo upływu terminu zgłaszający nie uzupełnił zgłoszenia o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu A Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazała również na naruszenie przepisów art. 7-10 K.p.a. oraz art.107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 77 § 4 K.p.a. Odwołująca się wywodziła, że podlegające zgłoszeniu roboty nie wymagają przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że sprzeciw orzeczony został przez organ I instancji w terminie. Wskazał, że zgodne z zasadą określoną w art. 4 Prawa budowlanego i art. 32 Konstytucji RP, uwzględnienia wymagała nie tylko zabudowa istniejąca, ale w toku postępowania uwzględnić należało również potencjalną zabudowę możliwą do powstania w danym obszarze. Dodał, że w sprawie występuje przesłanka określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Takie decyzje wymagają, zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Na marginesie Wojewoda zauważył, że tego rodzaju zamierzenie powinno być objęte fakultatywnym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie stanu środowiska oraz wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. W skardze A Sp. z o. o zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej z uwagi na błędne uznanie, iż przed przystąpieniem do wykonywania robót Spółka zobowiązana była do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazała też na naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 d i e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), poprzez błędne oraz nieuzasadnione uznanie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy - jak wskazano - przepisy nie kwalifikują przedmiotowej inwestycji jako tego rodzaju przedsięwzięcia. Jako błędne uznano ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że pola elektromagnetyczne będą emitowane w miejscach dostępnych dla ludności. Wskazano na naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne – w ocenie skarżącej - ustalenie, że przed dokonaniem zgłoszenia robót Spółka zobowiązana była do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia, dlaczego organ uznał planowane przedsięwzięcie za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, pomijając w tym zakresie przedłożoną w toku postępowania przed organem I instancji dokumentację techniczno - formalną oraz analizę kwalifikacyjną inwestycji objętej zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego w myśl, którego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Jako kwestię sporną Sąd pierwszej instancji wskazał dopuszczalność sprzeciwu zgłoszonego w związku z brakiem uzupełnienia w terminie dokonanego zgłoszenia, poprzez przedstawienie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. W praktyce oznacza to, że w niektórych przypadkach w zależności od projektowanej inwestycji, zastosowanie mają przepisy innych aktów prawnych (lex specialis). Przepisy odrębne wymienione w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowią katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyty tam zwrot "a w szczególności". Tym samym należy przyjąć, że określenie sytuacji, w których jest wymagane pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie, może wynikać również z przepisów innych ustaw, a nie tylko z przepisów Prawa budowlanego i wówczas te przepisy jako odrębne, będą miały pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, ustawodawca przewidział wyjątek od stosowanego do opisanego wyżej typu inwestycji trybu zgłoszeniowego, zastępując go obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl tego przepisu, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że oceny przedsięwzięcia w tym zakresie organ winien dokonywać samodzielnie, poprzez weryfikację zgłoszenia i załączonej do niego dokumentacji z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573), które to rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji, kiedy zgłoszenie nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, winien on wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Nieuzupełnienie przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie zgłoszenia, uprawnia organ do wydania sprzeciwu wobec zmierzenia inwestycyjnego. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że do przedsięwzięć, które nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zaliczyć należy realizację instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które zgodnie z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dalszej analizie Sąd zauważył, że przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie uczyniono stację bazową telefonii komórkowej - jak wynika z treści zgłoszenia – o nieznacznym oddziaływaniu. Ponieważ ustawodawca nie posługuje się pojęciem "nieznacznego oddziaływania", a anteny emitują pola elektromagnetyczne, zdefiniowane jako pole elektryczne, magnetyczne oraz elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0 Hz do 300 GHz (art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), koniecznym stało się ustalenie jakiego rodzaju przedsięwzięcie stanowią zgłoszone roboty. W drodze delegacji ustawowej, zawartej w art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Rada Ministrów została upoważniona do wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie, w myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W świetle tego uregulowania organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do przeprowadzania oceny, czy wskazaną przez zgłaszającego inwestycję charakteryzuje jedynie – jak wskazano w zgłoszeniu – "nieznaczne oddziaływanie". Rolą tego organu jest natomiast zbadanie, czy przedłożona dokumentacja zgłoszeniowa nie daje podstaw do zaliczenia objętych zgłoszeniem robót do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ustalenia organu administracji architektoniczno-budowlanej opierać się muszą w tym zakresie przede wszystkim na przedłożonej dokumentacji zgłoszeniowej oraz innych przedłożonych w toku postępowania dokumentach. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że organ, mając na uwadze art.7 i 77 § 1 K.p.a. winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości charakter planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, ponieważ prawidłowe ustalenie charakteru inwestycji warunkuje dalsze postępowanie. Tym samym, w sytuacji, gdy zgłoszenie nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, to organ winien wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust.2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokumentację zgłoszeniową charakteryzowała wewnętrzna sprzeczność. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2010 r. wskazano, że zgłoszenie dotyczy budowy dwóch masztów antenowych o wysokości 5 m każdy, natomiast w załączonej do zgłoszenia dokumentacji określono, że zamiarem zgłaszającego jest realizacja 3 anten. Do zgłoszenia załączono sporządzoną przez mgr inż. P. B. "Dokumentację techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia (...)". W dokumencie tym zaprezentowano "Wyniki obliczeń odległości osi głównej wiązek promieniowania anten rozsiewczych od miejsc dostępnych dla ludzi" wskazując, że "dla zaprojektowanej stacji dla wszystkich anten sektorowych równoważna moc promieniowania zawiera się w przedziale 1000-2000 W". Wyniki przeprowadzonych na zlecenie zgłaszającego obliczeń – wskazują jednoznacznie zatem - że moc promieniowania tych anten może sięgać 2000W (s.6). Jak jednocześnie wynika z załączonych do zgłoszenia szkiców graficznych nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludzi w jedynie w odległości 70 m od środka elektrycznego anten w kierunku głównej wiązki promieniowania. Stosownie, natomiast do treści § 3 ust.8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi - nie mniej - niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jeżeli zatem poczynione na zlecenie zgłaszającego obliczenia dowodzą, że moc anten może sięgać 2000 W włącznie, to argumentacja, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m, nie dawała organom podstaw by przyjąć, że objęte zgłoszeniem roboty nie dotyczą przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec nie dających się usunąć na etapie postępowania zgłoszeniowego niejasności, dopiero decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pozwoliłby organowi na jednoznaczne ustalenie charakteru planowanej inwestycji w kontekście objęcia jej właściwą procedurą budowlaną (zgłoszenie, pozwolenie na budowę). Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i 77, 107 § 1 i 3 K.p.a. - w odniesieniu do decyzji Wojewody – Sąd uznał go za trafny. Za dowolne, bowiem w ocenie Sądu, uznać należy ustalenia Wojewody, jakoby planowana inwestycja miała emitować moc promieniowania równą 1905 W, a jednocześnie błędnie organ ten przesłankę dostępności dla ludzi utożsamia z potrzebą dokonania ustaleń, co do potencjalnej zabudowy. Odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji. Przesądzenie o wadliwości ustaleń Wojewody, wobec wydania przez ten organ orzeczenia utrzymującego w mocy trafne, w ocenie Sądu, orzeczenie Prezydenta Miasta P., pozostaje bez znaczenia dla trafności tego rozstrzygnięcia. Dokonując z urzędu kontroli, w zakresie legalności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd zauważył, że jak wynika z treści art. 72 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych (...) na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem Prezydent Miasta P. przyjął, że choć A Sp. z. o. o. dokonuje zgłoszenia wskazanych robót budowlanych, to - już w dacie dokonywania zgłoszenia - powinna legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent Miasta P. sam, bowiem nie jest upoważniony do ustalania czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wiążące stanowisko w tej kwestii może zająć tylko właściwy organ, o którym mowa w art. 61 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i to -jak wskazuje treść art. 72 ust. 1a - przed dokonaniem zgłoszenia. Trafnie zatem Prezydent Miasta P. zobowiązał zgłaszającego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wyznaczając termin 7- dniowy. Zgłaszający, bowiem winien był tę decyzję uzyskać przed dokonaniem zgłoszenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że jeżeli w ocenie właściwego organu objęta zgłoszeniem inwestycja nie wymagałaby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ da temu wyraz wydając decyzję, w trybie art. art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w myśl którego uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skargę kasacyjną wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, skutkującym oddaleniem skargi i nie zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. pomimo naruszenia przez organy obu instancji przy wydawaniu decyzji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie przez Sąd wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności przesądzenie w uzasadnieniu wyroku, iż organ winien dokonywać samodzielnie oceny rodzaju przedsięwzięcia poprzez weryfikację zgłoszenia i załączonej do niej dokumentacji, a następnie w dalszej części wyroku wskazanie, iż ww. organ nie jest upoważniony do ustalenia, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, że w omawianej sprawie istnieje potrzeba przedłożenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. zwanej w dalszej części "u.i.o.s."), art. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573, zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"), poprzez błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, w stosunku do których skarżąca zobowiązana była przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; 2. art. 63 ust. 1 u.i.o.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przed dokonaniem zgłoszenia wykonania robót budowlanych właściwy organ z zakresu ochrony środowiska zobligowany jest do wydania postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdy tymczasem takie postanowienie wydawane jest wyłącznie dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 zwanej w dalszej części "Pb") w zw. z art. 29 ust. 3 Pb, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym zobowiązaniu skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji oraz wyjaśnień skarżącej i wydanie decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót. Wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej poprzez uchylenie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji w sytuacji ustalenia przez Sąd, że nie doszło przy wydaniu zaskarżonego wyroku do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty materialne i proceduralne, w pierwszej kolejności należy odnieść się do procesowej podstawy kasacji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, tylko wtedy mogą odnieść skutek, gdy są powiązane z zarzutami naruszenia innych przepisów, wskazującymi, na czym konkretnie zarzucana wadliwość polega. Takiego powiązania nie stanowi powołanie w jednej podstawie kasacji, jako naruszonych, przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., mimo naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz postępowania. Również bowiem przepis art. 151 P.p.s.a. nie jest samodzielną podstawa kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wykazanie trafności zarzutu błędnego oddalenia skargi następuje nie wtedy, gdy wnoszący kasację uzasadnia zarzut koniecznością zastosowania, zamiast art. 151 P.p.s.a., przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale wówczas, gdy w podstawach kasacji wykaże takie naruszenia konkretnych norm prawa materialnego lub przepisów postępowania, które powinny skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a. To zatem, czy zarzuty analizowanej podstawy skargi kasacyjnej potwierdzą się, będzie zależało od zasadności pozostałych zarzutów procesowych i podstawy materialnej skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska wnoszącej kasację Spółki, zawartego w zarzucie naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten podnosił dwie kwestie. Po pierwsze więc stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd pierwszej instancji określił rolę organu jako zbadanie, czy dokumentacja zgłoszeniowa nie daje podstaw do zaliczenia objętych zgłoszeniem robót do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (trafność tego stanowiska zostanie poddana ocenie w rozważaniach odnoszących się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej). Według Sądu, w sytuacji, gdy zgłoszenie nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, to organ dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego powinien wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Tezie tej nie przeczy wyrażone przez Sąd stanowisko, według którego organ nie jest uprawniony do przeprowadzenia oceny, czy wskazaną inwestycję charakteryzuje jedynie "nieznaczne oddziaływanie", albo że wiążące stanowisko w kwestii zaliczenia przedsięwzięcia do tych, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, może zająć organ, o którym mowa w art. 61 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z zestawienia tych wypowiedzi wynika, że podstawą oceny organu w analizowanej kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko mogą być jedynie konkretne, obiektywne wskaźniki, które powinny wynikać ze zgłoszenia i przedłożonej dokumentacji. Co do drugiego podniesionego w tej podstawie procesowej zarzutu, stwierdzić trzeba, że wbrew skarżącej Spółce, Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jakkolwiek przywołanie w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowiło rzeczywistej podstawy orzekania, to Sąd szczegółowo przedstawił okoliczności i przepisy, z których wynikała konieczność zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest usprawiedliwiona także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Przed dalszymi wywodami konieczna jest uwaga o obowiązku zbadania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy zgłoszona inwestycja jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przesłanki zaliczania inwestycji do takich, co do których istnieje obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawarte są w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). W związku z tym, że wydane na podstawie art. 60 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) weszło w życie w dniu 15 listopada 2010 r., w niniejszej sprawie, z mocy art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosować należało przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Pamiętać jeszcze należy, że dopasowanie rodzajów inwestycji wymienionych w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. do pojęć występujących w przepisach art. 59 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. odbywa się z uwzględnieniem dyspozycji art. 173 ust. 2 tej ustawy. Próbę określenia kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w kwalifikowaniu przedsięwzięć, z punktu widzenia ewentualnego znaczącego oddziaływania na środowisko rozpocząć trzeba od stwierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest co do zasady wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dla potrzeb niniejszego wywodu wystarczy jeszcze odnotowanie, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Ograniczając rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy powiedzieć trzeba, iż właściwość tych organów, a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczy także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych (art. 72 ust. 1a analizowanej ustawy). Od razu także odnotować można, że właściwość ta dotyczy również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jednocześnie zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jest zobowiązany do zbadania, czy inwestor dołączył do zgłoszenia wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do organu administracji architektoniczno-budowlanej należy więc ocena, czy inwestor miał, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy kompetencyjne nie pozostają w sprzeczności. Ich rozumienie nie może abstrahować od norm materialnych, procesowych i kompetencyjnych ustaw regulujących proces inwestowania. O relacji organów budowlanych i środowiskowych w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach świadczy chociażby przepis art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl tego przepisu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i wsa 2009/6/116). W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie rozstrzyga kwestii wstępnej. Należy do niego natomiast rozważenie, czy kwestia prejudycjalna występuje. Stanowisko tego organu powinno znajdować oparcie w normach materialnych i ustaleniach faktycznych istotnych z punktu widzenia stosowanych przepisów materialnoprawnych. W niniejszej sprawie punktem wyjścia dalszych badań było przyjęcie, iż z art. 72 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Również więc w trybie zgłoszeniowym nie jest wykluczona ocena o konieczności przeprowadzenia "postępowania wstępnego", czyli uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powinno to nastąpić przed dokonaniem zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie należy przez przedsięwzięcia rozumieć inwestycje wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko: 1) przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1), 2) przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 1). Zgłoszona inwestycja jest przedsięwzięciem radiokomunikacyjnym. Nie wszystkie przedsięwzięcia radiokomunikacyjne są zaliczane do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Niektóre jednak instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7), zaś niektóre instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 3 ust. 1 pkt 8). Taki stan faktyczny i prawny uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do szczegółowego zbadania zgłoszenia i dołączonej dokumentacji pod kątem ustalenia, czy pozwolenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być uzyskana przed zgłoszeniem. Nie jest to więc tryb z gruntu bezpodstawny. Dla zasadności oceny o potrzebie przeprowadzenia postępowania z zakresu ochrony środowiska konieczne jest jednak nieuzyskanie od inwestora danych, wykluczających taka potrzebę. Dotychczasowe uwagi dotyczące wzajemnej relacji kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu ochrony środowiska da się zatem w streścić w ten sposób, że organ budowlany dysponujący wystarczającymi danymi jest w stanie wykluczyć kwalifikację przedsięwzięcia do inwestycji wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeśli jednak po zgłoszeniu robót i zapoznaniu się ze zgłoszeniem i dołączoną dokumentacją organ budowlany nie jest w stanie wykluczyć konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może przesądzić o potrzebie rozstrzygnięcia wstępnego. Organ ochrony środowiska nie jest związany stanowiskiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Może zatem nie tylko orzec merytorycznie w zakresie środowiskowych uwarunkowań, ale także umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną niezaliczeniem inwestycji do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak już wspomniano, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ, wydający decyzje o których mowa w art. 72 ust. 1 omawianej ustawy. Nie ma podstaw do tego by w ten sam sposób nie określać związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach organu, właściwego w sprawach, o których mowa w art. 72 ust.1a ustawy. W obszernych rozważaniach Sąd pierwszej instancji wykazał, że przedłożona przez zgłaszającą Spółkę dokumentacja nie była na tyle spójna, by wykluczyć możliwość zaliczenia przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wątpliwości co do rzeczywistej mocy promieniowania i wymaganej w związku z tym minimalnej odległości występowania miejsc dostępnych dla ludności inwestor nie usunął nawet po wydaniu postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, Prezydent Miasta P. nie naruszył tegoż przepisu art. 30 ust. 2, a nadto uzasadnione było skorzystanie z dyspozycji art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że nie zostało wykluczone zakwalifikowanie przedsięwzięcia do przedsięwzięć wymienionych w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pamiętać bowiem należy o kontekście wypowiedzi Sądu. W chwili zgłoszenia obowiązywał już przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W myśl zaś art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Sąd pierwszej instancji nie tylko więc nie naruszył przepisu art. 63 ust. 1, ale nadto umocnił tezę o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazany wyżej przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z powołanymi przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie wyłączają obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę inwestycji, która w myśl norm Prawa budowlanego wymagałaby jedynie zgłoszenia.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.