II SAB/Ke 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. H. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zarzucając organowi niewykonanie czynności wskazanych przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Ke 750/05 oraz wnosząc o zobowiązanie organu do : 1/ dokonania wymaganych czynności, 2/ wydania decyzji, Skarżący wniósł również o wymierzenie organowi grzywny. Wniesienie skargi zostało poprzedzone zażaleniem H. P. złożonym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż wydanie decyzji uniemożliwiał brak prawidłowego orzeczenia lekarskiego oraz podnosząc iż skarżący był informowany o wszystkich czynnościach prowadzonych w sprawie. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, na podstawie § 1 i 10 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 z 1983 roku poz. 294), nie stwierdził u H. P. choroby zawodowej. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2005r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , po rozpoznaniu odwołania H. P., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Ke 750/05 (k. 52) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi H. P. na w/w decyzję organu odwoławczego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą je decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż wykluczenie przez jednostki orzecznicze związku przyczynowego pomiędzy chorobą H. P. a wywołującymi nowotwory czynnikami szkodliwymi, z którymi miał kontakt w trakcie pracy zawodowej nastąpiło wyłącznie w oparciu o analizę danych literaturowych, co pozostaje w sprzeczności z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych. Ponadto wnioski wysunięte w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego oraz w piśmie Instytutu Medycyny Pracy są uzasadnione tak lakonicznie, że trudno nawet ocenić ich wiarygodność. Jakkolwiek oparto się na badaniach nad rakiem przeprowadzonych przez Międzynarodową Grupę Ekspertów, to nie wskazano kiedy te badania były prowadzone, ani gdzie publikowane. Nie odniesiono się również do narażenia zawodowego skarżącego w pierwszym okresie pracy w latach 1972 – 1977, a w stanowiskach obu instytutów występuje sprzeczność odnośnie okresu latencji choroby. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, aby organ I instancji przed wydaniem decyzji zwrócił się do lekarskiego organu orzeczniczego o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego w wyszczególnionym zakresie i dopiero na tej podstawie poczynił stosowne ustalenia faktyczne odnośnie zawodowej bądź pozazawodowej etiologii choroby występującej u skarżącego. W dniu 11 grudnia 2006r. Sąd zwrócił organowi II instancji akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku i uzasadnieniem (k. 53, I tom akt), zaś organ odwoławczy przekazał je organowi I instancji w dniu 28 grudnia 2006r. (k. 54). W dniu 3 stycznia 2007r. wystosowano do H. P. zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 58), a w piśmie z dnia 26 lutego 2007r. (k. 95) poinformowano, iż niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W dniu 1 kwietnia 2007r. do siedziby organu wpłynęła uzupełniająca opinia lekarska Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (k. 100). Pismem z dnia 18 kwietnia 2007r. (k. 104) organ I instancji zawiadomił stronę, iż zostały zebrane dokumenty wystarczające do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Decyzją z dnia 14 maja 2007r. (k. 111) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u H. P. choroby zawodowej. W dniu 1 czerwca 2007r. do organu I instancji wpłynęła skarga H. P. na bezczynność tego organu (k. 114), która została potraktowana jako odwołanie od w/w decyzji i pismem z dnia 4 czerwca 2007r. (k. 119) przesłana wraz z aktami Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. Decyzją z dnia 3 lipca 2007r. (k. 124) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję z dnia 14 maja 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazano brak przeprowadzenia ponownego postępowania diagnostyczno – orzeczniczego i uzyskania ostatecznego orzeczenia lekarskiego uzupełnionego o wskazania Sądu. W związku z takim rozstrzygnięciem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 3 września 2007r. (k. 132) zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wszczęcie postępowania diagnostyczno – orzeczniczego w kierunku rozpoznania choroby zawodowej tj. nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy – oraz o odniesienie się do wszystkich zastrzeżeń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W dniu 7 marca 2008r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u H. P. choroby zawodowej (k. 179, II tom). W dniu 2 czerwca 2008r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u H. P. choroby zawodowej (k. 189). Pismem z dnia 27 czerwca 2008r. (k. 201) organ I instancji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o jednoznaczne określenie pozycji jednostki chorobowej H. P. i wydanie stosowego orzeczenia zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych(...). Pismem z dnia 27 czerwca 2008r. (k. 204) H. P. zwrócił się do organu I instancji zgłaszając swoje uwagi i zastrzeżenia do zebranego materiału dowodowego. W dniu 7 lipca 2008r. organ I instancji wniósł do Instytutu Medycyny Pracy , Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, jak również Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (k. 209, 214, 219) o dokonanie oceny stawianych przez stronę zarzutów oraz podjęcie decyzji w przedmiocie przeprowadzenia badań uzupełniających. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy nadesłał pismo z dnia 12 sierpnia 2008r. o braku podstaw do wydania orzeczenia uzupełniającego (k. 226), a Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego – orzeczenie z dnia 18 lipca 2008r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 228) oraz pismo z dnia 18 lipca 2008r. o braku podstaw do weryfikacji orzeczenia lekarskiego z dnia 2 czerwca 2008r. (230). Pismem z dnia 26 września 2008r. organ I instancji, ponownie zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o dokonanie oceny stawianych przez stronę zarzutów oraz podjęcie decyzji w przedmiocie przeprowadzenia badań uzupełniających (k. 235). W piśmie z dnia 6 października 2008r. Instytut Medycyny Pracy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowych badań i uzupełnienia diagnostyki medycznej (k. 240) i podkreślił, iż w piśmie z dnia 16 stycznia 2008r.przedstawił swoją argumentację, nie znajdując podstaw do zmiany poprzedniego stanowiska i uznania zawodowej etiologii raka krtani u H. P. (k. 239). W piśmie z dnia 15 października 2008r. H. P. zgłosił uwagi i zastrzeżenia do zebranego materiału dowodowego (k. 251). Pismami z dnia 20 października 2008r., 1 grudnia 2008r., 22 grudnia 2008r. (k. 254, 281, 285) organ I instancji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o jednoznaczne określenie w orzeczeniu lekarskim z dnia 18 lipca 2008r. pozycji i pełnej nazwy jednostki chorobowej – w oparciu o rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Natomiast z notatek służbowych (k. 278, 282) wynika, iż organ zgłaszał również telefoniczne interwencje w tej sprawie. W dniu 27 listopada 2008r. H. P. wniósł do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 36 k.p.a. Pismem z dnia 23 grudnia 2008r. (k. 286) organ wyższego stopnia poinformował stronę, iż w przedmiotowej sprawie brak jest ostatecznego orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, które jest dokumentem niezbędnym do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej. Po otrzymaniu tego orzeczenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu zostanie wyznaczony dodatkowy termin załatwienia sprawy – na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na opisane powyżej wezwania organu I instancji (k. 254, 281, 285) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego przesłał orzeczenie lekarskie z dnia 18 lipca 2008r., wskazując w piśmie przewodnim, iż została w nim określona pozycja i pełna nazwa jednostki chorobowej. Pisma te wpłynęły do organu I instancji w dniu 19 stycznia 2009r. Pismem z dnia 19 stycznia 2009r. organ I instancji domagał się od Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego sprostowania nadesłanego orzeczenia – z uwagi na brak pełnej nazwy jednostki chorobowej (zgodnie z rozporządzeniem z 18.11.1983r.), błędną datę wydania orzeczenia oraz brak pieczątki jednostki. W dniu 16 lutego 2009r. do organu I instancji wpłynęło orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 11 lutego 2009r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u H. P. (k. 77 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2009r. organ I instancji poinformował tut. Sąd, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 18 lutego 2009r. (k. 96 akt sądowych), doręczonym w dniu 24 lutego 2009r., nakazał mu wydanie decyzji w sprawie – w terminie określonym w k.p.a., po otrzymaniu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Mając na uwadze dyspozycję art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Warunek ten został przez H. P. spełniony. Skarżący wniósł bowiem do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zażalenie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie niezałatwienia jego sprawy w terminach określonych w art. 36 k.p.a. Wobec spełnienia wymogów formalnych możliwe było merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez Sąd. Na wstępie podnieść trzeba, iż jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega bezczynność organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z takim stanem mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie dany organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w ten sposób zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) i określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., jak również terminów przedłużonych na podstawie art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Ke 750/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał na konieczność zwrócenia się przez organ I instancji przed wydaniem decyzji do lekarskiego organu orzeczniczego o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego w wyszczególnionym w uzasadnieniu zakresie i dopiero na tej podstawie dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie zawodowej bądź pozazawodowej etiologii choroby występującej u skarżącego. Stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono, jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97). Znajduje to szczególny wyraz w uzasadnieniu orzeczenia kasatoryjnego, gdzie zawarte są wiążące wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań. Ze względu na powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, zasadnie zwrócił się do jednostek orzeczniczych o uzupełnienie orzeczeń lekarskich, zgodnych ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Ke 750/05. Niezbędnym także było uzyskanie przez organ od jednostek orzeczniczych oceny szczegółowych zarzutów stawianych przez skarżącego w piśmie z dnia 27 czerwca 2008r. oraz stanowiska w przedmiocie przeprowadzenia badań uzupełniających. Na konieczność uzyskania przez organ orzekający orzeczeń lekarskich przed wydaniem decyzji w sprawie wskazuje jednoznacznie treść § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1989r. Nr 61, poz. 364 ze zm.), znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia w sprawie choroby zawodowej właściwej jednostki organizacyjnej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Trzeba także podkreślić, iż orzeczenie lekarskie ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.), co oznacza, że bez niego lub sprzecznie z nim organ nie może dokonywać rozpoznania choroby i ustalenia, że dane schorzenie jest chorobą zawodową. Jakkolwiek Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego nadesłały żądane orzeczenia lekarskie i pisma (k. 179, 189, 226, 228, 230), to Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego przez ponad pół roku nie zadośćuczynił wielokrotnym wezwaniom kierowanym przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, iż dopiero w dniu 11 lutego 2009r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 77 akt sądowych), które wpłynęło do organu I instancji w dniu 16 lutego 2009r. W dacie wpływu tego orzeczenia do organu I instancji akta administracyjne niniejszej sprawy znajdowały się już Sądzie. Z tego też względu, pomimo, iż jednostki orzecznicze nadesłały orzeczenia lekarskie organ I instancji, nie dysponując aktami administracyjnymi, nie miał możliwości wydania decyzji. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą pisemności postępowania administracyjnego ( w szerokim rozumieniu) – zebrany w toku sprawy materiał dowodowy podlega utrwaleniu w aktach (art. 14 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na gruncie sprawy w przedmiocie choroby zawodowej oznacza to konieczność dokonania przez organ w oparciu o art. 80 k.p.a. oceny wiarygodności opinii, przy czym organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia zajęte stanowisko (por. wyrok NSA z 5 listopada 1998r., LEX nr 45833 ). W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ I instancji nie mógł wydać decyzji administracyjnej na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (bez orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego), a po jego uzupełnieniu - nie dysponując aktami administracyjnymi , które przekazał Sądowi w związku ze skargą H. P. Ubocznie trzeba podnieść, iż na gruncie obowiązujących przepisów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie dysponuje sformalizowanymi środkami dyscyplinującymi jednostki orzeczniczego w zakresie wydawanych orzeczeń, jak też nie ma wpływu na czas opracowywania orzeczeń i opinii. Analiza akt sprawy prowadzi także do stwierdzenia, iż organ I instancji dokonywał wszelkich czynności w przewidzianych w k.p.a. terminach, wysyłając stronie stosowne zawiadomienia i umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Godzi się przy tym podnieść, iż zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych § 1, 2, 4 tego przepisu nie wlicza się m. in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Mogą to być zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001r., I SAB 1/01, niepubl.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.