II SAB/Ke 51/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016r. sprawy ze skargi A. F. i E. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych I. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; III. umarza postępowanie w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz A. F. i E. K. po 100 (sto) złotych na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A, F. i E.K. 20 lipca 2016 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosły o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Burmistrza Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżące podały, że 6 maja 2012 r. złożyły wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruntach o numerach: [...] S. Do 20 lipca 2016 r. organ nie wydał w tej sprawie decyzji orzekającej o istocie sprawy, czym naruszył zasadę zapisaną w art. 35 § 1 kpa. W przypadku uznania zażalenia za zasadne, na podstawie art. 37 § 2 kpa skarżące wniosły o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także o podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej autorki skargi podały, że 15 czerwca 2016 r. złożyły na podstawie art. 37 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy do SKO. Jednak organ ten pozostawił zażalenie bez odpowiedzi, co jednak nie pozbawia ich prawa do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżące podniosły także, że 6 maja 2012 r., złożyły wniosek o zaprzestanie podnoszenia terenu i zakłócania stosunków wodnych na gruntach o nr [...] S. Na pismo to uzyskały odpowiedź o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Terminy następnie odkładano. Dodały, że ekspertyza biegłego hydrologa wydana została już 9 czerwca 2014 r., jest w niej zapis o ewidentnym zakłóceniu stosunków wodnych i szkodliwym działaniu na grunty sąsiednie, poprzez podniesienie poziomu terenu na działkach J. S. Z kolei Burmistrz Miasta wydał decyzję [...] uchyloną następnie przez SKO. W dniu [...] została wydana druga decyzja uchylona decyzją SKO z [...] i do chwili obecnej sprawa nie została zakończona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej lub o jej oddalenie. Burmistrz powołał się na postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004r. sygn. I SA 2813/03, w którym Sąd stwierdził, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O spełnieniu warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu środka przez organ administracji. Wskazał, że analogiczne stanowisko zajął też NSA w postanowieniu z 24 lipca 2013 r. sygn. II GSK 1355/13 (Lex 1457641). Powyższy pogląd jest też akceptowany w doktrynie: "brak wyczerpania środka ma miejsce w przypadku skargi do sądu administracyjnego złożonej po uprzednim wniesieniu środka w postępowaniu administracyjnym, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ." (B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie V). Również wykładnia celowościowa art. 52 P.p.s.a. zdaje się przemawiać za dopuszczalnością skargi do sądu dopiero po rozpoznaniu zażalenia - zajść przecież może konieczność kontroli sądowo-administracyjnej orzeczenia organu II instancji. Hipotetycznie, nie ma powodu, by każde przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pomimo, iż kodeks (kpa), przewiduje administracyjny tryb kontrolny (tak: M. Jaśkowska w: Komentarz do kpa, Lex/el. 2016). Dalej organ wskazał, że postępowanie nie toczy się jedynie z udziałem skarżących, lecz także kilkunastu uczestników zamieszkałych w różnych częściach kraju. Sam obrót korespondencji wymaga znacznego czasu. Pomimo tego wszystkie podejmowane czynności nie naruszają ustawowych terminów. Podkreślił, że niezwłocznie po uchyleniu decyzji Burmistrza przez SKO [...], podjęto czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy: 13 kwietnia 2016 r. zwrócono się o uszczegółowienie numeru działki objętej postępowaniem, 28 kwietnia 2016 r. i 17 maja 2016 r. wystosowano wezwania do zaprzestania podwyższania terenu, 24 maja 2016 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego o przesłanie odpisów postanowień dotyczących nabycia przez uczestników postępowania działek: [...], 7 czerwca 2016 r. wskazano nowy termin załatwienia sprawy, a 14 czerwca strony zostały poinformowane, w trybie art. 10 kpa, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji Zdaniem Burmistrza można przyjąć, że to postawa samych skarżących przyczyniła się do tego, że decyzja merytoryczna nie została wydana, gdyż złożyły one zażalenie na bezczynność organu a następnie nie czekając na jego rozpoznanie skierowały skargę do sądu. Ponadto organ stwierdził, że skoro nie może być mowy o bezczynności, bezzasadne są również żądania zawarte w punktach 2- 6 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie, odnosząc się do stanowiska organu, że skarga powinna zostać odrzucona bowiem została wniesiona zanim SKO rozpoznało zażalenie na bezczynność i przewlekłość, wskazać należy, że stanowisko to jest bezzasadne. Przede wszystkim zauważyć należy, że przywołane przez organ orzeczenia sądów dotyczyły spraw, w których skargi zostały wniesione na decyzje organów działających jako organy I instancji, a więc w których nie został jeszcze rozpoznany wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie złożona skarga nie dotyczy decyzji, ale bezczynności i przewlekłości postępowania. W takiej zaś sprawie wyczerpanie środków zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a., polega na wcześniejszym złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Przepisy w takim przypadku nie wymagają wcześniejszego - przed wniesieniem skargi do sądu - rozpatrzenie tego zażalenia. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona po upływie miesiąca od złożenia zażalenia do SKO. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że wykładnia celowościowa przemawia za dopuszczalnością skargi do sądu dopiero po rozpoznaniu zażalenia – "zajść przecież może konieczność kontroli sądowo-administracyjnej orzeczenia organu II instancji". Zauważyć bowiem należy, że na rozstrzygniecie organu wydane na podstawie art. 37 § 2 kpa skarga do sądu nie przysługuje. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi w ocenie Sądu częściowo zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Stosownie do § 5 tego artykułu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niniejsza sprawa dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Niewątpliwie nie jest to sprawa o jakiej mowa w art. 35 § 1 kpa lecz z uwagi na zachodzącą zwykle konieczność zasięgnięcia opinii biegłego należy uznać, że jest to sprawa szczególnie skomplikowana, która stosownie do art. 35 § 2 kpa powinna być załatwiona w terminie 2 miesięcy. Oczywiście ten termin ma charakter instrukcyjny i często z różnych przyczyn nie może być zachowany. Jednakże w każdym przypadku organy powinny podejmować działania w takich odstępach czasu, aby móc załatwić sprawę w jak najkrótszym terminie. Wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu I instancji w dniu 6 maja 2013 r. W skardze jej autorki wskazują, że było to rok wcześniej, lecz w aktach sprawy brak jest takiego wniosku. Natomiast z treści pisma organu z 2 sierpnia 2013r. skierowanego do biegłego D. W. wynikałoby, że już wcześniej została złożona przez właścicielkę działki nr [...] skarga w sprawie naruszania stosunków wodnych na gruncie. Pierwszą czynnością w sprawie było zawiadomienie pismem z 12 czerwca 2013 r. ( a więc po ponad miesiącu od daty złożenia wniosku z 6 maja 2013 r.) A. F., że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kolejną czynnością podjętą w sprawie było zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii, co miało miejsce dopiero w dniu 2 sierpnia 2013 r., a więc prawie po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku. Tak więc faktycznie przez prawie 3 miesiące, w czasie których stosownie do art. 35 § 2 kpa organ powinien rozstrzygnąć sprawę, poza poinformowaniem skarżącej, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie organ nie podjął żadnych innych czynności. Dalej wskazać należy, że już dysponując opinią biegłego, po przeprowadzonych 19 listopada 2013 r. oględzinach i po uzyskaniu od jednej ze stron informacji, że na jej nieruchomości nie stwierdzono negatywnego wpływu nawożenia ziemi przez J. S. na działkę [...], pismem z 30 grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta zawiadomił w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wskazał nowy termin załatwienia sprawy – 27 styczna 2014 r. Pomimo, że tego dnia organ dysponował wszystkimi dowodami doręczenia pisma z 30 grudnia 2013 r., kolejną czynnością przez niego podjętą było zawiadomienie z 11 marca 2014 r. o niemożliwości załatwienia sprawy i wyznaczeniu kolejnego terminu na 14 kwietnia 2014 r. Tak więc przez dwa miesiące organ nie podejmował żadnych czynności. Natomiast 26 marca 2014 r. zdecydował o powołaniu kolejnego biegłego. Tego samego dnia wezwał też J. S. do zaprzestania nawożenia ziemi. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin, sporządzeniu opinii została wydana w dniu 23 lipca 2014 r. decyzja zakazująca J. S. dalszego zasypywania i podwyższania terenu działek oraz zobowiązująca go do sporządzenia projektu technicznego nasypu oraz urządzeń hydrotechnicznych, zapobiegających szkodliwemu oddziaływaniu na działki sąsiednie. Na skutek wniesionych odwołań zarówno przez J. S. jak i skarżące, SKO decyzją z [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z 9 grudnia 2014 r. Burmistrz zawiadomił o terminie kolejnych oględzin wyznaczonych na 8 stycznia 2015 r. Następnie po ich przeprowadzeniu zawiadomił pismem z 19 stycznia 2015 r. strony o możliwości zapoznania się z protokołem z tych oględzin (ostatni dowód doręczenia wpłynął do organu 6 lutego 2015 r.) i postanowieniem z [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do 15 maja 2015 r. Następnie aż do 7 maja 2015 r. (ponad 3 miesiące) nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie. Decyzją z [...] Burmistrz wydał decyzję nakazującą J. S. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez zebranie i usunięcie nawiezionych mas ziemi i gruzu budowlanego do rzędnych terenu zgodnych ze stanem przed podwyższeniem terenu, sprostowaną następnie postanowieniem z [...]. Decyzją z [...] SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność takiego określenia obowiązku, aby było możliwe wydanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Akta zostały zwrócone do organu I instancji [...] (co wynika z prezentaty znajdującej się na decyzji SKO z ...) W przesłanych przez organ wraz ze skargą na bezczynność aktach brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że po zwrocie akt przez Kolegium organ I instancji podejmował jakiekolwiek czynności aż do 7 czerwca 2016 r. ( ponad 3 miesiące), kiedy to zostało wydane przez ten organ postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 15 lipca 2016 r. Kolejną czynnością podjęta przez ten organ było zawiadomienie stron pismem z 14 czerwca 2016 r. o zebraniu dowodów i materiałów oraz możliwości zapoznania się z nimi, i następnie wysłaniu w dniu 16 czerwca 2016 r. tym razem do A. R. pisma o zaprzestanie nielegalnego podwyższania terenu. Tego samego dnia do SKO wpłynęło zażalenie A. F. i E. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy. W dniu [...] Burmistrz Miasta wydał decyzję nakazująca J. S. przywrócenie stanu poprzedniego poprze zebranie i usunięcie nawiezionych mas ziemi i gruzu na działkach [...] do rzędnych terenu 144,6 m. n.p.m. przy ul K. i 144,5 m n.p.m. w głąb działki, tj, zgodnych ze stanem przed podwyższeniem terenu, a wskazanych na mapie w skali 1:500 stanowiącej integralną część decyzji. Jak z powyższego wynika, w toku całego postępowania, trwającego ponad 3 lata ( przyjmując że zostało ono wszczęte dopiero 6 maja 2013 r. a nie rok wcześniej jak twierdzą autorki skargi ) organ kilkakrotnie przez okresy trwające od 2 do ponad 3 miesięcy, które zostały wyżej opisane, nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w tych opisanych wyżej okresach zachodziła któraś z przesłanek wymienionych w art. 35 § 5 kpa. W szczególności nie można zgodzić się z organem, że powodem prowadzenia przez ponad 3 lata postępowania była postawa skarżących, które nie czekając na załatwienie sprawy wniosły zażalenie na bezczynność. Mając zaś na uwadze to, że przerwy w podejmowaniu przez organ jakichkolwiek czynności trwały dłużej niż dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 2 kpa, należało stwierdzić nie tylko, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ale także, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Uwzględniając częściowo zawarty w skardze wniosek, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że taka jej wysokość realizuje jej funkcję dyscyplinująco - restrykcyjną. Wysokość grzywny wymierzona przez Sąd ma charakter przede wszystkim ostrzegawczy. Powinna ona skłonić organ do zmiany sposobu prowadzenia postępowań na taki, który będzie umożliwiał jak najszybsze załatwienie nawet skomplikowanych spraw. W pozostałej części postępowanie podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzeniu bowiem przed rozpoznaniem skargi, o czym była już mowa wyżej, Burmistrz Miasta wydał decyzję. Odnośnie zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie pozwalają sądowi administracyjnemu na wydanie takiego rozstrzygnięcia.