II SAB/Ke 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę. E. M. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego Ośrodka Zdrowia w K. przy ul. S. 61, na działce nr 1521/6. Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 stycznia 2012 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na nadbudowę o część mieszkalną istniejącego budynku usługowego na działce nr 1521/6 przy ul. S. w K. Ponieważ nie wywiązała się z nałożonego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym – w dniu 27 marca 2012 r. Starosta wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na niezgodność projektowanej nadbudowy z warunkami technicznymi oraz decyzją o warunkach zabudowy. Od decyzji tej nikt nie wniósł odwołania. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r. Starosta , rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 26 czerwca 2012 r., ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę – z powodu niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Również ta decyzja stała się ostateczna. W dniu 26 lutego 2014 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego (ośrodka zdrowia) o klatkę schodową do projektowanej nadbudowy o część mieszkalną. Ponieważ nie wywiązała się z nałożonego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym – w dniu 24 kwietnia 2014 r. Starosta wydał decyzję odmowną. Decyzja ta została utrzymana w trybie odwoławczym decyzją Wojewody Ś. z dnia 18 czerwca 2014 r. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Kolejny wniosek skarżącej z dnia 3 grudnia 2014 r. organ pozostawił bez rozpoznania, ponieważ pomimo stosownego wezwania, nie został uzupełniony, o czym stronę poinformowano w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. Również kolejny wniosek inwestora z dnia 11 lutego 2015 r. został pozostawiony bez rozpoznania z tej samej przyczyny, o czym stronę poinformowano w piśmie z dnia 4 marca 2015 r. W dniu 21 kwietnia 2015 r. skarżąca wystąpiła ponownie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego (ośrodka zdrowia) o klatkę schodową do projektowanej nadbudowy o część mieszkalną. W związku z dostrzeżonymi brakami organ zobowiązał inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym. Ponieważ skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku – w dniu 19 czerwca 2015 r. organ wydał decyzję odmowną. Pełnomocnik skarżącej w dniu 22 czerwca 2015 r. odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej ww. decyzję. Od decyzji tej nikt nie wniósł odwołania. Wcześniej, bo w dniu 9 czerwca 2015 r. skarżąca skierowała do Wojewody Ś. pismo, w którym powołując się na art. 227 Kpa złożyła skargę na działanie Naczelnika Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji R. Z., działającego z up. Starosty , a nadto na przewlekłość postepowania, zaniedbanie, nienależyte wykonywania zadań, naruszenie praworządności i interesów skarżącej, przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie sprawy związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku Ośrodka Zdrowia w K. przy ul. S. 61, na działce nr 1521/6. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 lipca 2015 r., znak: [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 229 pkt 2 Kpa, zawiadomił skarżącą, że jej skarga jest nieuzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. M. wniosła o stwierdzenie, że w postępowaniu przed Starostą m nastąpiła przewlekłość postępowania, domagając się zastosowania wobec R. Z. kary dyscyplinarnej, zobowiązania organu do zatwierdzenia przedłożonego w roku 2012 projektu budowlanego i wydania pozwolenia na nadbudowę, a nadto o uznanie złożonej skargi za skargę na bezczynność stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w związku z dwukrotnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, kwestionując zasadność nakładanych na nią w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązań. W jej ocenie organ umyślnie przewleka sprawę aby doprowadzić do jej przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi) w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności tam wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonym w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi), gdyż zarzucana przez skarżącą przewlekłość postepowania dotyczy kwestii związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi więc niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała do Wojewody (organu wyższego stopnia nad Starostą jako organem administracji architektoniczno-budowlanej), pismo z dnia 9 czerwca 2015 r. (dowód nadania przesyłki poleconej k. 39), zatytułowane "skarga", w którym oprócz skargi na działanie organu w trybie art. 227 Kpa, zawarła również zarzut przewlekłości postępowania. Wprawdzie Wojewoda nie potraktował tego pisma jako zażalenia w trybie art. 37 Kpa, ograniczając się do załatwienia sprawy pismem na podstawie art. 229 pkt 2 Kpa, jednakże z treści ww. pisma wynika, że spełnia ono wymogi zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. W ocenie Sądu należało więc przyjąć, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 Ppsa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 Kpa. Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 Kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania. W doktrynie podkreśla się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wskazuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. II GPP 5/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1852/12). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W doktrynie podkreśla się, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). W związku z powyższym sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd powinien również ustalić rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności i dokonać oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także charakter i stopień skomplikowania sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Starosta wydał kolejno cztery decyzje załatwiające co do meritum wnioski skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę (nadbudowę, rozbudowę). Za każdym razem decyzje te zapadały w okresie około dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Dwumiesięczny termin dla spraw szczególnie skomplikowanych, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, nie był więc przekraczany lub był przekraczany minimalnie. Za każdym razem pojawiały się bowiem zastrzeżenia co do projektu budowlanego wymagające jego uzupełnienia, bądź złożenia wyjaśnień. Zastrzeżenia te były wyczerpująco przez organ uzasadniane. Przepis art. 35 ust. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wyraźnie stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ, który dostrzega nieprawidłowości lub braki w projekcie budowlanym nie ma innej możliwości jak wezwać inwestora do ich usunięcia. W żadnym przypadku wezwań kierowanych w niniejszej sprawie do inwestora nie można uznać za czynności pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, czy też uniemożliwiające załatwienie sprawy w rozsądnym terminie, tym bardziej, że wydane zostały w rozsądnym terminie decyzje merytoryczne. Skarżąca mogła kwestionować zasadność nakładanych na nią obowiązków: najpierw w postępowaniu administracyjnym poprzez wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, a w razie nieuwzględnienia odwołania - przed sądem administracyjnym poprzez wniesienie skargi na decyzję organu II instancji. Treść skargi jak i akta sprawy potwierdzają, że ze swych uprawnień skarżąca nie skorzystała. W stosunku tylko do jednej decyzji wniosła w ogóle odwołanie. Oznacza to, że co do zasady zgadzała się rozstrzygnięciami organu. W sprawie niniejszej Sąd, z istoty sprawowanej kontroli, nie mógł dokonywać merytorycznej oceny przeprowadzonych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonanie takiej oceny jest bowiem rolą organów orzekających w sprawie. Uwagi powyższe można również odnieść do dwóch wniosków, które organ pozostawił bez rozpoznania. Skoro wnioski te zawierały braki, to obowiązkiem organu było wezwać inwestora do ich usunięcia na podstawie art. 64 § 2 Kpa, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie ma przy tym podstaw aby twierdzić, że w przedmiocie tamtych wniosków organ powinien zakończyć postępowanie decyzją administracyjną, skoro wnioskom tym z uwagi na braki formalne nie można było nadać dalszego biegu. W konsekwencji bezzasadne są zarzuty skarżącej, jakoby organ dopuścił się bezczynności. Tym bardziej, że skarżąca nie składała do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w odniesieniu do tamtych wniosków. Podniosła tę kwestię dopiero, kiedy ponowny jej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został załatwiony negatywnie decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że wbrew zarzutom skargi, podejmowane przez organ w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe następowały w rozsądnych odstępach czasu. Co istotne, podejmowane przez organ czynności mające na celu usunięcie nieprawidłowości i wątpliwości koniecznych do orzekania pozostają ze sobą w czasowym związku. W toku postępowania organ korzystał z uprawnień procesowych i środków dowodowych przewidzianych w Kpa i Prawie budowlanym. Skarga na przewlekłość postepowania administracyjnego nie może zaś stanowić środka, za pomocą którego strona będzie dochodzić wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem, a tego w istocie domaga się w niniejszej sprawie skarżąca, skoro nie kwestionuje decyzji odmownych organu achitektoniczno-budowlanego przed sądem administracyjnym. Ubocznie należy wskazać, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje zawarty w skardze wniosek o wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych wobec pracownika organu winnego przewlekłości. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.