II SAB/Ke 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Ł. do załatwienia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości; II. stwierdza, że Wójt Gminy Ł. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 września 2016 r. do Urzędu Gminy wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga E. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 8 lutego 2016 r. o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 358 z działką nr 322 w miejscowości P., gm. Ł.. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy w terminie z art. 36 Kpa, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto, na podstawie ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 Ppsa, skarżący wniósł o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dopiero po miesiącu od złożenia wniosku został poinformowany – pismem z dnia 4 marca 2016 r. – o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po kolejnych dwóch miesiącach – pismem z dnia 6 maja 2016 r. – został poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 6 października 2016 r. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadnione jego zażalenie na przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 9 lutego 2016 r. postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 27 września 2016 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do Sądu Rejonowego w O. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie było bardzo trudne m.in. z uwagi na konflikt między stronami postępowania. Zawiadomieniem z dnia 4 marca 2016 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania. W dniu 14 marca 2016 r. H. D., właściciel działki nr 322, oświadczył, że przebieg granicy jest znany, wyznaczony przez słupki graniczne, działki są użytkowane bezspornie od trzech pokoleń, dlatego niezasadne jest ponowne ustalanie przebiegu granicy. Ponadto, nie zgodził się na ponoszenie kosztów rozgraniczenia. W dniu 6 kwietnia 2016 r. organ wysłał zaproszenie do składania ofert do trzech firm geodezyjnych. W wyznaczonym terminie, tj. do 20 kwietnia 2016 r., wpłynęły dwie oferty na wykonanie rozgraniczenia. W dniu 28 kwietnia 2016 r. organ poinformował oferentów o wyborze najkorzystniejszej oferty i wyznaczył termin podpisania umowy na 6 maja 2016 r. Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do 6 października 2016 r.), wskazując na długie terminy oczekiwania na dokumentację ze Starostwa Powiatowego i możliwe terminy przeprowadzenia czynności geodezyjnych. Pismem z dnia 6 maja 2016 r. organ poinformował strony o upoważnieniu geodety do wykonania czynności rozgraniczeniowych. Następnie geodeta zawiadomił strony i Gminę o czynnościach rozgraniczeniowych w dniu 28 lipca 2016 r. W dniu 23 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęła dokumentacja rozgraniczeniowa wykonana przez geodetę. W piśmie przewodnim geodeta poinformował, że H. D. raz przyjął okazaną granicę, po czym zarzucił wykonawcy błędy formalne w zawiadomieniu o czynnościach i przy ponownym wyznaczeniu granicy tej nie przyjął. Ponadto, pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. organ udzielił E. W. odpowiedzi na zawarte w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. wnioski dotyczące wydania zajętej przez H. D. nieruchomości, przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego i zadośćuczynienia za bezprawne i bezumowne korzystanie z nieruchomości. W dniu 29 sierpnia 2016 r. została wydana opinia co do prawidłowości wykonania czynności przez geodetę. W dniu 6 września 2016 r. do organu wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wyznaczono organowi termin załatwienia sprawy do 30 września 2016 r. oraz zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W nawiązaniu do ww. postanowienia organ w piśmie z dnia 13 września 2016 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o zaewidencjonowanie oczekującego w jego zasobach operatu rozgraniczeniowego. W dniu 14 września 2016 r. do organu wpłynęły zastrzeżenia H. D. co do czynności geodety. Organ odpowiedział na nie w piśmie z dnia 21 września 2016 r. W dniu 26 września 2016 r. do organu wpłynęły zaewidencjonowane dokumenty dotyczące rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Na podstawie tych dokumentów organ wydał ww. decyzję z dnia 27 września 2016 r. Zdaniem organu do wydłużenia postępowania przyczyniło się składanie przez E. W. pism, których treść nie miała wartości merytorycznej. Mianowicie, pismem z dnia 9 maja 2016 r. wniósł do Rady Gminy skargę na działalność Wójta w trybie art. 227 Kpa. W dniu 25 maja 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...], w której uznała skargę za bezzasadną. Następnie, w dniu 2 czerwca 2016 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wójta skierowana do WSA w Kielcach. Sąd odrzucił tę skargę postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. II SAB/Ke 43/16. Ponadto, zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2016 r. Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze dotyczące uchwały Rady Gminy nr [...]. Dodatkowo w dniu 24 czerwca 2016 r. do organu wpłynęło pismo SKO, w którym, w związku ze skargą E. W. na niezałatwienie sprawy w terminie, Kolegium wystąpiło o nadesłanie akt wraz z wyjaśnieniami. Następnie, w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 28 czerwca 2016 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy nr [...], oryginał skargi E. W. został przekazany do SKO, celem rozpatrzenia w trybie art. 37 Kpa. Na zakończenie organ wskazał, że sprawa była skomplikowana, organ podejmował wiele czynności w celu jej wyjaśnienia, a na długi termin postępowania wpływ miały również okoliczności niezależne od organu, tj. czynności geodezyjne, czynności ewidencyjne i konieczność udzielania odpowiedzi na liczne pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. W myśl art. 52 § 1 Ppsa skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga była dopuszczalna, ponieważ zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła niezakończenia przez Wójta Gminy wszczętego przez ten organ postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 Kpa sprawy dotyczącej rozgraniczenia jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 358 z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 322. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 Kpa., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 149 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. O przewlekłości postępowania można zaś mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówi się, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W myśl art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpoznawanej sprawie w chwili wniesienia skargi do Sądu, tj. w dniu 20 września 2016 r. (w dacie nadania skargi na poczcie), wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. Decyzją z dnia 27 września 2016 r. Wójt Gminy umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do Sądu Rejonowego w O. W dacie orzekania przez tut. Sąd nie było więc możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ po wniesieniu skargi nastąpiło wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach Kpa, przewidziane dla załatwiania spraw. Oznacza to konieczność umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, zgodnie z którym Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż w pkt 1-2, i tak Sąd orzekł w punkcie I wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa obowiązek stwierdzenia, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wpłynął do organu w dniu 9 lutego 2016 r., a decyzja kończąca postępowania została wydana w dniu 27 września 2016 r., a więc z niewątpliwie z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 Kpa. Dopiero w dniu 4 marca 2016 r., a więc prawie po miesiącu od daty wpływu wniosku, organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Po upływie kolejnego miesiąca, w dniu 6 kwietnia 2016 r. organ wystąpił z zaproszeniem do składania ofert przez geodetów. Dopiero w dniu 6 maja 2016 r., po upływie niemal 3 miesięcy od daty wpływu wniosku, a więc ewidentnie z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, organ zawiadomił o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 6 października 2016 r. Ponadto, upoważnienie dla geodety do dokonania czynności rozgraniczeniowych organ wydał po miesiącu od dnia zawarcia umowy z geodetą, tj. 6 czerwca 2016 r. Wszystko to w ocenie Sądu świadczy o tym, że organ prowadził czynności w sposób opieszały. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wprawdzie każda bezczynność i przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 12, art. 35, art. 36 Kpa), jednak nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której doszło do rażącego naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kpa przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób zaprzeczyć, że organ w niniejszej sprawie podejmował działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie zaprosił firmy geodezyjne do składania ofert, podpisał umowę na wykonanie czynności dotyczących rozgraniczenia i upoważnił geodetę do dokonania tych czynności. Organ odpowiadał na również na pisma stron. Terminy nie były przekraczane w sposób rażący. Do przedłużenia postępowania przyczyniły się częściowo również same strony. Jak bowiem wynika z akt sprawy, H. D. w toku czynności geodezyjnych zmienił zdanie co do przyjęcia okazanej granicy, E. W. zażądał zaś wydania decyzji o wydaniu zajętej przez H. D. nieruchomości, złożył również skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w przedmiocie rozgraniczenia, którą Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. II SAB/Ke 43/16, z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, tj. nieskorzystania z zażalenia w trybie art. 37 Kpa. Sąd miał również na uwadze, że organ wydał decyzję kończącą postępowanie w terminie wyznaczonym przez SKO .. Wszystko to w ocenie Sądu wskazuje, że mimo przewlekłości organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na to, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a także biorąc pod uwagę charakter sprawy związany z koniecznością podejmowania czynności przez podmiot zewnętrzny, tj. geodetę, oraz to, że częściowo do przedłużenia postępowania przyczyniły się same strony, Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdzić należy, że żądanie to nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie dotyczy sprawy, w której wydawane są rozstrzygnięcia, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a i 9 Ppsa. O zwrocie kosztów, na które złożyła się kwota wpisu w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.