II SAB/Ke 59/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze z dnia 17 lutego 2025 r. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej dwoma wnioskami z 25 i 27 stycznia 2025 r. A. K. wniosła o zobowiązanie tego organu do udostępnienia żądanych dokumentów z akt zakończonego postępowania przygotowawczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i nieudostępnieniu tej informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i w konsekwencji odmowa jej udostępnienia; 3) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art., 156 k.p.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dostęp do żądanych dokumentów jest regulowany autonomicznie i wyłącznie w przepisach k.p.k. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że 25 i 27 stycznia 2025 r. drogą elektroniczną A. K. złożyła do Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim dwa wnioski o udostępnienie dokumentów z zakończonego prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania przygotowawczego o sygnaturze [...] Z akt sprawy wynika, że pierwszy z tych wniosków dotyczył: 1. udostępnienia postanowienia o wszczęciu dochodzenia oraz 2. postanowienia o umorzeniu dochodzenia - w sprawie czynu z rozdziału XXV kodeksu karnego "Przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności zarejestrowane w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim dotyczącej M. M., na które powołuje się P. M. C. w wysłanym do A. K. zawiadomieniu z dnia 13.09.2024 r. znak [...] Drugi wniosek natomiast dotyczył: 1. udostępnienia wszystkich wniosków o przedłużenie czasu trwania dochodzenia, 2. udostępnienia wszystkich wydanych postanowień w ramach dochodzenia, 3. wyszczególnienia czynności, jakich dokonano w ramach dochodzenia - w sprawie czynu z rozdziału XXV kodeksu karnego "Przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności zarejestrowane w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim dotyczącej M. M., na które powołuje się P. M. C. w wysłanym do A. K. zawiadomieniu z dnia 13.09.2024 r. znak [...] W odpowiedzi na oba te wnioski Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wydał zarządzenie z 4 lutego 2025 r., w którym wskazał, że w jego ocenie wnioski nie podlegają rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestionując taki pogląd skarżąca podniosła, że jej wniosek dotyczy akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Jeśli w takim wniosku wymienione są konkretne informacje publiczne zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, to takie informacje powinny być udostępnione. Skoro natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wymieniono przykładowo treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz treść orzeczeń sądów powszechnych, to należy do nich zakwalifikować również inne rozstrzygnięcia kończące postępowanie przygotowawcze, a wśród nich co najmniej postanowienie o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia. Jednocześnie zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Choć w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie wskazano wprost postanowień prokuratora, to należy, zdaniem skarżącej je zakwalifikować jako inne rozstrzygnięcia, a także jako dokumenty urzędowe podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarządzenia Prokuratora Rejonowego z 4 lutego 2025 r. informującego, że wniosek zostanie rozpoznany w trybie przepisów k.p.k. skarżąca podniosła, że bezczynność ma miejsce również wtedy, gdy dysponując daną informacją organ udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku lub błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie. Przepisy nie przewidują załatwienia zwykłym pismem mającym charakter zarządzenia, odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarżąca zauważyła, że kwestia dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postrzegana jednolicie. Jednak wyrok powołany w treści wspomnianego zarządzenia Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim (III OSK 1170/22) dotyczył bezczynności w zakresie wniosku o udostępnienie aktu oskarżenia w sprawie, która nie została jeszcze zakończona, czyli w odmiennym stanie faktycznym, niż w niniejszej sprawie. Kwestionując stanowisko Prokuratora, według którego żądane przez skarżącą informacje mogą podlegać udostępnieniu wyłącznie na zasadach przewidzianych w k.p.k., A. K. powołała się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 lutego 2018 r. I OSK 2078/16, z którego wynika, że przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestię dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego, postępowania przygotowawczego oraz po jego zakończeniu, wyłączając w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy. Odnoszą się one jednak do akt sprawy rozumianych jako określony zbiór materiałów i dokumentów stanowiących pewną całość, a nie do pojedynczej, będącej częścią tego zbioru informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu. Biorąc pod uwagę, że swoimi wnioskami skarżąca żądała udostępnienia konkretnych dokumentów urzędowych uznać należało, że wnioskowana informacja nie podlega ograniczeniom wskazany w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a w szczególności nie miał do niej zastosowania tryb udostępnienia przewidziany w art. 156 k.p.k. Dlatego organ pozostaje w tej sprawie w bezczynności. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Kielcach z 10 lipca 2025 r. skarga A. K. została rozdzielona na: 1. skargę na bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2025 r. (sygnatura akt II SAB/Ke 54/25); 2. skargę na bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 27 stycznia 2025 r. (sygnatura akt II SAB/Ke 59/25). W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bowiem wniosek A. K. o udzielenie informacji publicznej z 27 stycznia 2025 r. został rozstrzygnięty 4 lutego 2025 r. zarządzeniem prokuratora o odmowie udzielenia informacji publicznej i udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego z informacją o braku możliwości procedowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – co stanowiło w punkcie II adresowanym do A. K. pismo informacyjne niestanowiące decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej. Prokurator wniósł też na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. a contr ario o niewymierzanie grzywny, gdyż motywacja organu oraz okres naruszenia obowiązku nie wskazują na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prokurator stwierdził, że zastosował przepis szczególny – art. 156 § 5 i 5a k.p.k., o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., na co pozwalała argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13. NSA podkreślił bowiem w tej uchwale, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. Przepisem takim jest natomiast art. 156 § 5 i 5a k.p.k. Przepisy te mają zastosowanie w toku postępowania przygotowawczego, w stosunku do wszystkich, nie tylko stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sprawy. Z powyższego wynika brak podstaw do orzekania o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji. Wobec tego Prokurator poinformował A. K. – zgodnie z punktem II zarządzenia – o braku możliwości rozpoznania wniosku w oparciu o u.d.i.p. W konsekwencji nie można przyjąć, aby Prokurator do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. pozostawał w bezczynności, kiedy nie udziela informacji bądź też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie u.d.i.p. Uzasadniając wniosek o niewymierzanie organowi kary grzywny organ powołał się na to, że nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa. Zwłoka w niniejszej sprawie nie jest bowiem znaczna, zaś nastąpiła z powodu konieczności analizy pism strony, która zainicjowała nie tylko postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, ale i postępowanie skargowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. II FSK 344/13). W rozpoznawanej sprawie skarżąca we [...] domagała się udostępnienia w postaci elektronicznej za pośrednictwem platformy e-puap - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.": 1. wszystkich wniosków o przedłużenie czasu trwania dochodzenia; 2. wszystkich wydanych postanowień w ramach dochodzenia; 3. wyszczególnienia czynności, jakich dokonano w ramach dochodzenia - w sprawie czynu z rozdziału XXV k.k. "Przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, zarejestrowanego w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim, dotyczącej M. M., na które powołuje się P. M. C. w wysłanym do A. K. zawiadomieniu z dnia 13 września 2024 r., znak: [...] Takie sformułowanie wniosku w niespornych okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, że jego przedmiotem były dokumenty mające walor dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., znajdujące się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego. Wnioskodawcą natomiast okazała się osoba niebędąca stroną tego postępowania przygotowawczego. Przepisy u.d.i.p. stanowią konkretyzację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 Konstytucji RP), które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy i stanowi konieczny element demokracji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z woli ustawodawcy wyłączone jest więc stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: 1) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p.; 2) ujawnianych na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji, przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany informuje jedynie wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 Kodeksu postępowania karnego (dalej k.p.k.). Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 k.p.k. i bez wątpienia dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interes stron i innych jego uczestników, wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną, niż to regulują przepisy ogólne dotyczące udostępniania informacji publicznej znajdujące się w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w u.d.i.p. Regulacja ta znajduje się w art. 156 § 1 k.p.k. Zgodnie z nim stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej (art. 156 § 5). W razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a). Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b), przy czym ten ostatni przepis został dodany przez art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz.U.2021.1023) zmieniającej k.p.k. z dniem 22 czerwca 2021 r., co w sprawie ma znaczenie z uwagi na przywołany przez skarżącą w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. I OSK 2078/16, a więc z okresu sprzed wspomnianej nowelizacji. Wskazane regulacje adresowane są do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6466/21 i wyrok WSA w Kielcach z 8 sierpnia 2024 r. II SAB/Ke 69/24). W zakresie określonym w art. 156 § 5 w zw. z art. 156 § 5b k.p.k. mają też odpowiednie zastosowanie do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Skoro zatem dostęp do żądanej przez skarżącą informacji określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (z którego wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, a takimi przepisami są m.in. art. 156 § 1, § 5 i § 5b k.p.k.), to w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. W konsekwencji uznać należało, że żądane w niniejszej sprawie w formie elektronicznej dokumenty i informacje dotyczące zakończonego postępowania przygotowawczego w konkretnie oznaczonej sprawie nie są informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się skarżąca w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. III OSK 1170/22). Dlatego nie można przyjąć, aby Prokurator, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostawał w bezczynności nie udzielając informacji bądź też nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie u.d.i.p. Konsekwencją dokonanego w zarządzeniu Prokuratora z 4 lutego 2025 r. zawiadomienia strony, że jej [...] nie może być rozpatrzony w trybie przepisów u.d.i.p. - był brak bezczynności organu. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że wyłączenie stosowania u.d.i.p. przez przepis art. 156 k.p.k. dotyczy jedynie dostępu do akt sprawy rozumianych jako zbiór materiałów i dokumentów stanowiących pewną całość, a nie pojedynczej informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu będących częścią tego zbioru. Wniosek taki nie wynika z treści art. 156 k.p.k., skoro jest w nim mowa zarówno o udostępnianiu akt, jak i o umożliwianiu sporządzania odpisów lub kopii lub wydawaniu uwierzytelnionych odpisów lub kopii, co dotyczy również poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego, a więc również takich, które mogą zawierać informacje publiczne. Oznacza to, że kompleksową regulacją zawartą w art. 156 k.p.k. po jego nowelizacji dokonanej od dnia 22 czerwca 2021 r., (a więc po wydaniu wyroku NSA z 21 lutego 2018 r. I OSK 2078/16, na który powołała się skarżąca w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi), objęte są również przypadki wniosków o udostępnienie niektórych tylko dokumentów, czy informacji znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, a więc takich dokumentów i informacji, które zostały wskazane w rozpatrywanym przez Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim wniosku A. K. z 27 stycznia 2025 r. Bezprzedmiotowe było rozpatrywanie w niniejszej sprawie kwestii niewymierzania organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., o co wnosił Prokurator w odpowiedzi na skargę. Stosownie do tego przepisu grzywnę taką sąd może orzec na wniosek strony skarżącej w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (tj. obowiązków dotyczących przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania). Tymczasem sytuacja taka nie miała w sprawie miejsca, skoro A. K. wniosku o wymierzenie organowi grzywny nie złożyła. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.