II SAB/Ke 64/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018r. A. S. zwróciła się do Miejskiego Zarządu Budynków w Kielcach (dalej MZB) o przesłanie informacji na temat powierzchni lokalu socjalnego na ulicy [...] dotyczących: - podania, ile wynosi powierzchnia pokoju w tym lokalu, - przesłania dokumentów, potwierdzających powierzchnię pokoju, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, - przesłania wykresu, rysunku rozmieszczenia pomieszczeń w tym lokalu z podaniem metrażu pomieszczeń, potwierdzonego za zgodność z oryginałem z wyszczególnieniem metrażu/powierzchni pokoju, wskazując, że z poprzedniej odpowiedzi nie wynika jaka jest powierzchnia pokoju, a zatem czy przyznany lokal specjalny spełnia ustawowe przesłanki. Pismem z dnia 18 czerwca 2018r. Dyrektor MZB poinformował A. S., że powierzchnia użytkowa ww. lokalu mieszkalnego, składającego się z łazienki, przedpokoju i pokoju z aneksem kuchennym, wynosi 16,47 m². Na części mieszkalnej pokoju z aneksem kuchennym na powierzchni 14,3 m² ułożono panele podłogowe, a na pozostałej części terakotę. Jest to dużo więcej niż zagwarantowane ustawą 10 m² powierzchni mieszkalnej lokalu socjalnego dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. Jednocześnie za nieuzasadnioną uznano kilkumiesięczną zwłokę w objęciu przyznanego lokalu mieszkalnego, wskazując, że każdemu organowi, który zwróci się w sprawie przyznanego lokalu mieszkalnego zostaną udzielone szczegółowe informacje. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z dnia 16 lipca 2018r. na bezczynność Dyrektora MZB (uzupełnionej pismem z dnia 11 października 2018r.) A. S. zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1, 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r. poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p. Skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żądanej informacji, ani też nie wydano jej decyzji odmownej, czym naruszono ustawowy 14-dniowy termin. Ponadto nie podano w ogóle daty rozpoczęcia remontu w lokalu, nie przesłano też żadnych dokumentów, potwierdzających wykonanie remontu, ani potwierdzających jego rozpoczęcie i zakończenie, ani żadnych innych dokumentów, potwierdzających stan techniczny lokalu – a więc nie udzielono żądanej informacji publicznej. Organ przesłał jedynie pismo informacyjne o powierzchni mieszkalnej ze stwierdzeniem, że wynosi ponad 14 m² (w którą to organ wliczył powierzchnię przedpokoju), co nie stanowi odpowiedzi na pytanie o powierzchnię samego pokoju oraz o nadesłanie dokumentów to potwierdzających - tym bardziej, że wnęka, jaka się znajduje w pokoju ma wymiary ok. 50 cm długości x 40 cm głębokości i jako taka nie może stanowić wnęki kuchennej, bo jest zbyt mała. W rezultacie nie wiadomo czy ww. lokal socjalny spełnia ustawowe przesłanki lokalu socjalnego. W tym zakresie strona powołała się na art. 2 ust. 1 pkt 5, 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz normę PN - ISO 9836, dotyczącą pomiaru powierzchni użytkowej. Zdaniem strony, żadne przepisy nie pozwalały na budowanie wnęk kuchennych w mieszkaniu 1-pokojowym, stąd niezasadnie wliczono do powierzchni mieszkalnej metraż przedpokoju. Natomiast organ od samego początku łamał prawo, gdyż skierował stronę w maju 2017r. do lokalu do remontu, a obecnie utrudnia dostęp do żądanych informacji – aby uniemożliwić cofnięcie nadanej klauzuli wykonalności – w sytuacji gdy postępowanie komornicze wszczęto na podstawie dokumentu, w którym nieprawidłowo wskazano, że ww. lokal na dzień 13 lutego 2018r. nadawał się do zamieszkania – podczas gdy prowadzono tam remont. Powyższa skarga została wyłączona z akt sprawy o sygn. akt II SO/Ke 9/18 – zarządzeniem z dnia 20 września 2018r. W sprawie tej postanowieniem z dnia 10 października 2018r. tut. Sąd, po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. S. o ukaranie Dyrektora MZB grzywną w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odmówił wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MZB wniósł o umorzenie postępowania bądź odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ argumentował tym, że żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, lecz charakter indywidualny. A. S. żąda informacji dotyczących konkretnego lokalu socjalnego, do którego miała się wprowadzić w związku z realizacją wyroku eksmisyjnego. Informacje żądane przez skarżącą nie mają charakteru zbiorczego dotyczącego zasobu mieszkaniowego, a odnoszą się m.in. do wydania dokumentów dotyczących konkretnego lokalu (tj. czasu remontu i jego zakresu, kiedy były wymieniane okna, drzwi i kaloryfery, czy lokal był zamieszkiwany przez kogoś). W związku z tym nie można traktować pisma skarżącej jako wniosku o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jest to pismo w sprawie indywidualnej. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której jednostka która zarządza ponad 4000 lokali byłaby niejako zmuszona do udzielenia informacji np. takich, o które wnosi skarżąca – na temat każdego indywidualnego lokalu, który należy do jej zasobu. Natomiast organ w pismach z dnia 28 maja 2018r. oraz 18 czerwca 2018r. udzielał skarżącej szeregu informacji co do przedmiotowego lokalu, pomimo tego, że w jego ocenie żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Dyrektor MZB wyszczególnił konkretny zakres prac w lokalu oraz elementy jakie zostały w nim wymienione, określono również termin remontu lokalu (marzec 2018r.), powierzchnię lokalu i pomieszczenia jakie na nią się składają. W piśmie z dnia 15 listopada 2018r. Dyrektor MZB poinformował tut. Sąd, że nie posiada dokumentów potwierdzających powierzchnię pokoju oraz dokumentu stwierdzającego za pomocą wykresu, rysunku, rozmieszczenie pomieszczeń w lokalu przy ul. [...] z podaniem metrażu pomieszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Omawiana regulacja ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14 – dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014r. o sygn. akt IV SAB/Po 72/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14 – dniowego terminu – w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 ustawy. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012r. o sygn. akt I OSK 1135/12, LEX nr 1260046). W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z dostępną na stronie BIP Miasta Kielce uchwałą z dnia 18 grudnia 2008r. nr XXXI/720/2008 w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Miejski Zarząd Budynków w Kielcach i utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Miejski Zarząd Budynków w Kielcach, jest to jednostka budżetowa Miasta Kielce. Jak z kolei wynika ze stanowiącego załącznik do tej uchwały statutu MZB, do tej jednostki, stosownie do § 3 statutu należy zarządzanie wchodzącymi do mieszkaniowego zasobu Gminy Kielce lokalami mieszkalnymi i budynkami wraz z gruntami i urządzeniami przynależnymi, a także lokalami użytkowymi, stanowiącymi własność, współwłasność lub pozostającymi w posiadaniu samoistnym Gminy Kielce, a także, stosownie do § 5 pkt 7 i 8 statutu - planowanie robót remontowych i modernizacyjnych wynikających z okresowych przeglądów technicznych i innych potrzeb nieruchomości, czynności w zakresie inwestycji, modernizacji i remontów lokali, infrastruktury i budynków. Jak z powyższego wynika, nie może budzić wątpliwości to, że Dyrektor MZB jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skarżąca zarzuca organowi brak udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 11 czerwca 2018r. (k. 5 akt sądowych), w którym zażądała informacji na temat lokalu socjalnego przy ul. [...] dotyczących: - podania, ile wynosi powierzchnia pokoju w tym lokalu, - przesłania dokumentów, potwierdzających powierzchnię pokoju powierzchni pokoju, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, - przesłania wykresu, rysunku rozmieszczenia pomieszczeń w tym lokalu z podaniem metrażu pomieszczeń, potwierdzonego za zgodność z oryginałem z wyszczególnieniem metrażu/powierzchni pokoju. Jak wynika z akt sprawy (pismo z dnia 15 listopada 2018r. - k. 28 akt sądowych), Dyrektor MZB nie posiada dokumentów potwierdzających powierzchnię pokoju oraz dokumentu stwierdzającego za pomocą wykresu, rysunku rozmieszczenie pomieszczeń w ww. lokalu. Z tego też względu, z uwagi na brak dysponowania przez organ żądaną dokumentacją w powyższym przedmiocie, skarga nie mogła odnieść skutku w zakresie końcowej części wniosku. W pozostałej części informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca, stanowią co do zasady informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i f u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca dotyczą bowiem lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji MZB, a więc ogólnie rzecz ujmując majątku, którym dysponuje jednostka budżetowa jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, że osoba, która domaga się udostępnienia informacji publicznej nie musi uzasadniać, dlaczego występuje z takim wnioskiem, chyba że chodzi o informację przetworzoną, której udostępnienie może nastąpić wówczas, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy taka osoba uzasadni wniosek istnieniem swojego prywatnego interesu, to organ nie jest obowiązany do udostępnienia takiej informacji. Sam fakt bowiem, że podmiot występujący o udostępnienie informacji publicznej ma prywatny interes w jej uzyskaniu nie pozbawia tej informacji publicznego charakteru. Z lektury akt wynika, że organ, wbrew stanowisku skarżącej, w ustawowym terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., udzielił odpowiedzi w zakresie, w jakim było to możliwe w oparciu o posiadaną dokumentację. Mianowicie pismem z dnia 18 czerwca 2018r. (k. 30 akt sądowych) Dyrektor MZB poinformował A. S., że: - powierzchnia użytkowa ww. lokalu mieszkalnego, składającego się z łazienki, przedpokoju i pokoju z aneksem kuchennym, wynosi 16,47 m², - na części mieszkalnej pokoju z aneksem kuchennym na powierzchni 14,3 m² ułożono panele podłogowe, a na pozostałej części terakotę, - informując, że jest to dużo więcej niż zagwarantowane ustawą 10 m² powierzchni mieszkalnej lokalu socjalnego dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. W odniesieniu do formułowanych w skardze zarzutów dotyczących braku podania daty rozpoczęcia remontu w lokalu, nieprzesłania dokumentów potwierdzających wykonanie remontu, bądź potwierdzających jego rozpoczęcie i zakończenie, oraz innych dokumentów, potwierdzających stan techniczny lokalu, należy wskazać, że - niezależnie od braku żądania tych informacji we wniosku z dnia 11 czerwca 2018r. – wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 6 września 2018r. o sygn. akt II SAB/Ke 48/18 (nieprawomocny), zobowiązano Dyrektora MZB do rozpoznania wniosku A. S. z dnia 29 marca 2018r., sprecyzowanego i uzupełnionego w pismach z 21 maja 2018r. i 8 czerwca 2018r. w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących przeprowadzonego remontu i wykonanych w lokalu prac oraz informacji co do daty rozpoczęcia i zakończenia remontu - w termie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdzając że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) i oddalając skargę w pozostałej części (pkt III). Tym samym, z uwagi na związanie granicami sprawy (art. 134 p.p.s.a.) obecnie przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być kwestie związane z odpowiedzią organu na poprzedni wniosek strony z dnia 8 czerwca 2018r. (sprawa o sygn. akt II SAB/Ke 48/18). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.