II SAB/Ke 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; III. umarza postępowanie w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B. na rzecz Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 października 2016 r. Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lipca 2016 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pracownika M. K., co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust 1 i 2 Ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej ("Udip"). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący Związek wniósł o zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, zasądzenie kosztów, orzeczenia na podstawie art. 6 Ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 Ppsa, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. W uzasadnieniu skarżący Związek podał, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2016 r. wystąpił do Burmistrza o udzielenie następujących informacji: 1) czy – a jeżeli tak to na jakiej podstawie – M. K. w okresie od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. świadczył pracę na rzecz Urzędu Miasta i Gminy; 2) jakie środki finansowe brutto i netto zostały przekazane ze środków publicznych UMiG lub jednostek podległych Burmistrzowi na rachunek bankowy lub w gotówce M. K. w ww. okresie; 3) z tytułu jakich umów lub innych form zobowiązań zostały one przekazane. We wniosku zwrócono się o przesłanie żądanych informacji pocztą na adres MZZPS. W związku z nieotrzymaniem żądanej informacji, w dniu 3 października 2016 r. Związek wystąpił do Burmistrza z ponagleniem. Do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmowej na podstawie art. 16 Udip. Przywołując definicję informacji publicznej z art. 1 ust. 1 i art. 6 Udip, treść art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 lit. c Udip, zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi oraz domniemania jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych (art. 33 i art. 35 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a nadto stosowne orzecznictwo, skarżący Związek stwierdził, że żądane przezeń informacje mają charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Bezczynność jest tym bardziej rażąca, że w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. organ wydłużył sobie termin odpowiedzi do 24 września 2016 r., któremu również uchybił. Obecnie księgowość każdej gminy jest skomputeryzowana, a zatem udzielenie żądanej przez skarżącego informacji powinno nastąpić bezzwłocznie. Mając na uwadze brak jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek oraz długi okres bezczynności, zasadne jest zdaniem skarżącego orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, względnie umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 19 października 2016 r., na podstawie art. 5 ust. 2 Udip w zw. z art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, odmówił udzielenia żądanej przez skarżący Związek informacji, ponieważ jej zakres dotyczył informacji podlegającej ochronie i odnosił się do osoby nie pełniącej funkcji publicznych, zatrudnionej na stanowisku pomocniczym i obsługi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że skarga jest przedwczesna, ponieważ skarżący, pomimo skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie poczekał na odpowiedź organu. Ponadto, zdaniem organu krótki okres pozostawania w bezczynności i podejmowanie czynności zmierzających do załatwienia sprawy powoduje, że bezczynności nie można uznać za rażącą. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2016 r. uchylającej ww. decyzję Burmistrza z dnia 19 października 2016 r. pełnomocnik organu wniósł dodatkowo o zasadzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a Ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 Ppsa. Na wstępie, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi – jako przedwczesnej, należy podkreślić, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 Ppsa. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "Udip", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Ppsa. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 Ppsa (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Tym samym nie sposób podzielić stanowiska Burmistrza o konieczności odrzucenia skargi ze względu na jej wniesienie w dniu 7 października 2016 r. – bez czekania przez stronę na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanych informacji, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 3 października 2016 r. (k. 11 akt sądowych). W niniejszej sprawie Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników zarzuca organowi bezczynność, wskazując że: - po pierwsze, nie udzielono odpowiedzi na wniosek o udostępnienie następujących informacji publicznych z dnia 25 lipca 2016 r. (k. 9 akt sądowych), - po drugie, wydana w tym przedmiocie (już po wniesieniu skargi) odmowna decyzja Burmistrza z dnia 19 października 2016 r. (k. 15 akt sądowych) została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2016 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi I instancji (k. 52 akt sądowych). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest – co do zasady – podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy do udostępnienia informacji publicznej, ani też, że objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 25 lipca 2016 r. informacje, miały charakter informacji publicznej. Sąd również nie kwestionuje powyższej oceny stron. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 Udip, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ustawy. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów, wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że przed wniesieniem skargi organ nie dopełnił wymogów ustanowionych w art. 13 Udip. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem: - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 15 ust. 2 Udip, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu 25 lipca 2016 r., a skarga do tut. Sądu – w dniu 7 października 2016 r. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jakkolwiek pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. organ, działając na podstawie art. 13 ust. 2 Udip, powiadomił wnioskodawcę o "przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 24 września 2016 r. – ze względu na skomplikowaną i rozbudowaną treść wniosku, co wymaga odpowiednio długiego okresu czasu na udostępnienie informacji" (k. 10 akt sądowych), to termin ten nie został dotrzymany – co słusznie zauważyła strona skarżąca. Tym samym w ustawowym terminie 14 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku organ nie udostępnił żądanych informacji. Nie został również dotrzymany termin określony w powiadomieniu z dnia 3 sierpnia 2016 r., gdyż decyzja odmowna została wydana dopiero w dniu 19 października 2016 r., już po wniesieniu skargi do tut. Sądu. W konsekwencji należało przyjąć, że w powyższym zakresie Burmistrz dopuścił się bezczynności. Nie było jednak podstaw do uznania, że w tym przedmiocie doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym. Organowi nie można bowiem zarzucić całkowitej bezczynności, gdyż w terminie 14 dni od złożenia wniosku wystosował do strony powiadomienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. informujące o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – zgodnie z wymogiem art. 13 ust. 2 Udip. Podkreślić należy, że przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13). Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – które to sytuacje nie miały miejsca w niniejszej spawie. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a Ppsa. Omawiane okoliczności uzasadniają również oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny – o czym orzeczono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Grzywna pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną i dyscyplinującą. W okolicznościach niniejszej sprawy samo wszczęcie postępowania sądowego doprowadziło bowiem do załatwienia wniosku w sposób przewidziany ustawą i można uznać, że okoliczność ta skłoni organ do terminowego i efektywnego rozpoznawania wniosków również w przyszłości. W dniu 19 października 2016 r. – a zatem już po wniesieniu skargi do tut. Sądu – Burmistrz wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej wnioskiem Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników informacji publicznej. Wydanie powyższej decyzji powoduje konieczność umorzenia postępowania sądowego w pozostałej części. Wyjaśnić bowiem należy, że Sąd, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 Ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym, uwzględniając fakt wydania decyzji z dnia 19 października 2016r. (k. 15 akt sądowych), stwierdzić trzeba, że stan bezczynności ostatecznie ustał po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia w sprawie niniejszej. Jeśli chodzi zaś o wskazaną przez stronę skarżącą decyzję z dnia 29 listopada 2016 r. (k. 52 akt sądowych), którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję z dnia 19 października 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii związanych z bezczynnością Burmistrza w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd nie bada bowiem kwestii merytorycznych i obowiązany jest ograniczyć się wyłącznie do zbadania bezczynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. IV SAB 42/00). Skoro więc w niniejszej sprawie doszło do podjęcia przez Burmistrza przedmiotowej decyzji, wydanej "po rozpatrzeniu wniosku Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników o udostępnienie informacji publicznej", to postępowanie sądowe nie mogło z oczywistych względów zakończyć się żądanym przez stronę skarżącą zobowiązaniem organu do rozpoznania tego właśnie wniosku. W dacie orzekania przez Sąd nie istniał bowiem po stronie organu stan bezczynności. W konsekwencji Sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie jako bezprzedmiotowe – o czym orzeczono w pkt III wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł jak w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej – 480 zł. Jeśli chodzi zaś o zgłoszony przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz Burmistrza kosztów postępowania sądowego wyjaśnić trzeba, że przepisy Ppsa nie przewidują takiej możliwości. Jak wynika z art. 200 Ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji to skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.