II SAB/Ke 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie ochrony środowiska I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy C. do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 30 stycznia 2011r. ( data wpływu do organu 31 stycznia 2011r.) – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy C. grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke 7/16 UZASADNIENIE Pismem z 16 stycznia 2016 r. K. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w C.u zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w C.u do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w C.u do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a na rzecz skarżącego, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 31 stycznia 2011 r. złożył pismo zawierające wniosek o kontrolę gospodarstwa A. G., zamieszkałej w Z., gmina C., dotyczący warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy w związku z wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu obowiązkiem posiadania przez każde gospodarstwo zbiornika na gnojówkę i gnojowicę. Burmistrz nie dokonał kontroli i nie wszczął postępowania administracyjnego. Nie wydał decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu administracyjnego. Po upływie terminów ustawowych skarżący pismem z dnia 15 lipca 2011 r. złożył prośbę o interwencję i pomoc do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach. WIOŚ pismem z 2 sierpnia 2011 r. przekazał sprawę do załatwienia Burmistrzowi w C. jako właściwemu w sprawie zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Skarżący dodał, że WIOŚ w piśmie do B. nie odniósł się do wskazanej sprawy przechowywania gnojówki i gnojowicy w zbiornikach zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu i obowiązku każdego właściciela gospodarstwa. Po otrzymaniu tego pisma Burmistrz nadal nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dnia 16 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 37 § 1 kpa skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe zażalenie zostało przez niego uzupełnione pismem z 20 września 2015 r. Pomimo wyraźnie zaznaczonej w treści pisma niezałatwionej sprawy dotyczącej warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy, SKO w dniu 12 października 2015 r. wydało postanowienie, w którym uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 18 października 2015 r. skarżący ponowił zażalenie. Dnia 15 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczyło dodatkowy 14 dniowy termin na załatwienie tej sprawy, która miała zakończyć się wydaniem decyzji przez Burmistrza, nie pouczając jednocześnie o prawie wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy. W dniu 30 grudnia 2015 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne i w piśmie poinformował skarżącego o prawach przysługujących jako stronie w tej sprawie. W dniu 31 grudnia 2015 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w C. wraz z żoną złożył sprostowanie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w treści nie dotyczy warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy lecz składowania obornika. Ponadto złożył oświadczenie, że nie weźmie udziału w wyznaczonych na dzień 8 stycznia 2016 r. oględzinach z uwagi na fakt, że w trakcie takich interwencji jest obrażany przez użytkowników na działce p. G., czyli członków rodziny Zamojskich przy biernej postawie pracowników Urzędu Gminy i Straży Miejskiej, co miało miejsce w przeszłości. Następnie pismem z 11 stycznia 2016 r. Burmistrz poinformował go, że nie jest stroną w postępowaniu, choć stroną tą był w ww. piśmie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy w C. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia podania do dnia złożenia skargi jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa . Wskazał, że w związku z niezałatwioną sprawą nie uzyskał odpowiedzi, czy w gospodarstwie A. G. znajduje się zbiornik na gnojówkę i gnojowicę zgodnie z obowiązującymi przepisami, choć wie to wprost od pracowników gminy, że takiego zbiornika nie posiada, a Burmistrz stosując bezczynność uchyla się od udzielenia tej informacji na piśmie i nie stosuje się do pisma SKO. Jednocześnie nie zgodził się z przyjętym w uzasadnieniu SKO stanowiskiem, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżący nie ujawnił, iż pierwszym wnioskiem w tej sprawie było jego pismo z 8 sierpnia 2010 r., na które po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Burmistrz Miasta i Gminy C. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 4 listopada 2010 r. Następnie sprawa ta była wyjaśniana skarżącemu ustnie na spotkaniach w grudniu 2011 r., lutym, marcu i maju 2012 r. co potwierdza sporządzona notatka służbowa. Ponadto gospodarstwo było kontrolowane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kielcach, który w decyzji z 28 lipca 2014 r. stwierdził, że spełnia ono obowiązujące przepisy. Burmistrz Miasta i Gminy C. pismem z dnia 5 września 2014 r. poinformował również skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji w tej sprawie. Stanowisko to było podtrzymane przez SKO w Kielcach postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. w sprawie zażalenia skarżącego na bezczynność organu. Zdaniem organu, po wydaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. przez SKO w Kielcach drugiego postanowienia w tej sprawie skarżący nie może zarzucać bezczynności organowi, ponieważ zawiadomienia z Urzędu Miasta i Gminy C. adresowane do skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. o wszczęciu postępowania oraz z dnia 11 stycznia 2016 r., iż nie jest stroną świadczą o tym, że postanowienie to jest wykonywane. Skarżący nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia, iż nie jest stroną i nie składał wniosku o uznanie za stronę w tym postępowaniu. Wobec powyższego, w ocenie organu z ww. pism skarżący wiedział, iż zgodnie z postanowieniem SKO w Kielcach czynności w tej sprawie są prowadzone w celu wydania decyzji i złożenie przez skarżącego w dniu 19 stycznia 2016 r. skargi do WSA w Kielcach na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. są nieuzasadnione. W piśmie procesowym z 20 marca 2016 r. skarżący odniósł się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę i podtrzymał swoje stanowisko w zakresie bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy C.. Podczas rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach pełnomocnik organu złożył odpis decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z 11 stycznia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy na działce nr ewid. 157/2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Strona może także zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności, skierowanych do strony skarżącej bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52 § 2 ustawy). Z akt niniejszej sprawy tj. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 października 2015 r. i 15 grudnia 2015 r. wynika, że pismem z 16 sierpnia 2015 r. skarżący powodując się na art. 37 kpa wniósł o "stwierdzenie niezałatwienia w terminie" sprawy zainicjowanej pismem z 31 stycznia 2011 r. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwiało skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Dokumentacja przedstawiona Sądowi wskazuje na to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wniosek K. P., skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy w C., w którym skarżący domagał się kontroli gospodarstwa "p. G." pod kątem spełnienia wymogów ustawy o nawozach i nawożeniu, wskazując na uciążliwość związaną z niewłaściwym składowaniem obornika. W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy C. zobowiązany był załatwić wniosek skarżącego poprzez: 1) wszczęcie postępowania w sprawie w oparciu o art. 61 § 1 kpa i wydanie decyzji co do istoty sprawy bądź 2) odmowę wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 61a § 1 kpa w formie postanowienia. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dniu 30 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. w oparciu o art. 61 § 1 i 4 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie składowania obornika na działce nr ewid. 157/2 położonej w Zreczu Dużym przez jej użytkownika, o czym zawiadomił m.in. K. P.. Już po wszczęciu postępowania pismem z 11 stycznia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest stroną we wszczętym postępowaniu. Pismo to nie przybrało jednak żadnej formy procesowej, umożliwiającej skarżącemu złożenie stosownego środka odwoławczego do organu wyższej instancji. Skoro organ uznał, że postępowanie nie mogło być wszczęte z wniosku K. P. – czy to z tego powodu, że nie jest on stroną, czy też z innych przyczyn (np. wobec faktu, że postępowanie w danej sprawie już się toczy z urzędu) – winien był wydać w tym zakresie postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że wobec K. P. organ nie wydał żadnego aktu (decyzji bądź postanowienia), który mógłby on jako strona zaskarżyć do organu wyższej instancji. Oceny, że w stanie faktycznym sprawy organ nadal pozostaje w bezczynności nie zmienia fakt, że decyzją z 11 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w Z. jako bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta nie została skierowana do skarżącego, który – co wynika z pisma z 11 stycznia 2016 r. – nie został uznany przez organ za stronę tego postępowania. Tym samym, brak podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy C. aktu skierowanego do skarżącego, rozstrzygającego w jakikolwiek sposób jego wniosek w formie procesowej przewidzianej w kpa, umożliwiającej jego instancyjne zaskarżenie, powodować musi uznanie, że organ ten na datę orzekania przez Sąd pozostaje nadal w bezczynności, skutkującej koniecznością uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzekając w pkt II na podstawie art. 149 § 1a, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa kpa Sąd miał na uwadze, że od złożenia przez skarżącego pisma z 30 stycznia 2011 r. minęło prawie 5 lat, a mimo upływu tak długiego czasu wniosek skarżącego, jak wyżej wyjaśniono, nie zostało załatwiony we właściwy sposób. Z tej też przyczyny zasadnym było wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 kpa, o czym orzeczono w pkt III. Grzywna ta ma charakter symboliczny co jest podyktowane tym, iż organ nie pozostawał całkowicie bierny wobec wniosku skarżącego, a jak wynika z akt sprawy podejmował czynności faktyczne zmierzające do jego załatwienia oraz do rozwiązania wielowątkowego konfliktu pomiędzy skarżącym a jego sąsiadami, choć, jak wyżej podniesiono, nie nastąpiło to we właściwej formie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 100 zł.