II SAB/Ke 71/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w Warszawie na bezczynność Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich do rozpoznania wniosku [...] w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. nr PFZ/W/166/2019 o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 3; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich na rzecz [...] w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2019 r. znak: [...] (data wpływu do organu – 18 czerwca 2019 r.) [...] (dalej też jako: "Federacja") zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów zlecenia z radcą prawnym J. K., dotyczących obsługi prawnej tego Ośrodka tj.: 1) czy wykonawca (zleceniobiorca) umowy zawartej z MGOPS posiada bezpośredni lub pośredni, związany z obsługą prawną tego organu dostęp do danych osobowych świadczeniobiorców organu oraz danych osobowych jego pracowników, a jeśli tak, przekazanie kserokopii imiennych upoważnień wystawionych dla ww. zleceniobiorcy i wskazanie daty, z którą upoważnienia te zostały wystawione; 2) przekazanie kserokopii umów związanych z obsługą prawną MGOPS w latach 2014-2016; 3) wskazania, w jaki sposób odbywał się wybór oferenta na świadczenie usług prawnych w MGOPS w związku z ww. umowami, w szczególności: do jakich podmiotów wystąpiono z zapytaniem ofertowym lub zgłosiły się one (przedstawienie korespondencji, w tym mailowej pomiędzy organem a tymi podmiotami) oraz wskazanie, jakimi kryteriami kierował się organ przy wyborze oferty radcy prawnego J. K. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z 8 sierpnia 2019 r. Federacja zarzuciła Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej bezczynność w związku z brakiem częściowej odpowiedzi na jej wniosek z 13 czerwca 2019 r. [...] tj. w zakresie punktów 2 i 3 wniosku. Strona skarżąca wskazała, że organ nie kwestionował na żadnym etapie, iż powyższa informacja stanowi informację publiczną, jednak uznał, że informacja ta stanowi informację przetworzoną i wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej oraz poinformował organ, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona szczegółowo odniosła się do argumentacji organu dotyczącej oceny żądanych informacji jako informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek znak: [...], który wpłynął do organu 18 czerwca 2019 r., udostępnił żądaną informację publiczną w części dotyczącej punktu 1. Natomiast odnośnie punktów 2 i 3 organ zważył, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej i dlatego pismem z 21 czerwca 2019 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia tej części wniosku bez rozpatrzenia. Ponieważ skarżący oświadczył, że żądane informacje nie mają charakteru przetworzonego, 5 lipca 2019r. organ poinformował wnioskodawcę o przyczynach uzasadniających opinię organu o zakwalifikowaniu informacji publicznej jako informacji przetworzonej i po raz kolejny poinformował, że udostępnienie tej informacji jest możliwe wyłącznie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wezwał do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za uzyskaniem żądanych informacji, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia części wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi udzielonej pismem z 11 czerwca 2019 r. (16 lipca 2019 r. - data wpływu) skarżąca oświadczyła, że żądane informacje nie mają charakteru przetworzonego. Organ pismem z 29 lipca 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko dotyczące konieczności wskazania słusznego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej o charakterze informacji przetworzonej. Dnia 19 sierpnia 2019 r. organ wydał zaś decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie przekazania kserokopii umów związanych z obsługą prawną M-GOPS w latach 2014 - 2016 oraz wskazania, w jaki sposób odbywał się wybór oferenta na świadczenie usług prawnych w M-GOPS, w związku z ww. umowami, w szczególności: do jakich podmiotów wystąpiono z zapytaniem ofertowym lub zgłosiły się one (przedstawienie korespondencji, w tym mailowej pomiędzy organem a tymi podmiotami) oraz wskazanie, jakimi kryteriami kierował się organ przy wyborze oferty radcy prawnego J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. Przedmiotem skargi była bezczynność polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej, o którą skarżąca Federacja zwróciła się we wniosku z 13 czerwca 2019 r., znak: [...], opisanej w punktach 2 i 3 wniosku. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie nie było kwestionowane, że Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a żądana informacja jest informacją publiczną. Sporne natomiast było w sprawie to, czy żądana informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej zwanej "u.d.i.p.", a w konsekwencji czy prawidłowy był sposób rozpatrzenia wniosku strony przez ww. organ. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony poprzez: udostępnienie w drodze czynności materialno-technicznej informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni (bądź 2 miesięcy w uzasadnionych przypadkach) od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 u.d.i.p.), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca 18 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) skutecznie złożyła wniosek datowany na 13 czerwca 2019 r., znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten zawierał żądanie udzielenia informacji publicznej opisanej w trzech punktach, a organ z zachowaniem terminów z u.d.i.p. - pisemnie 28 czerwca 2019 r. - odpowiedział na jeden z nich tj. punkt 1 wniosku, co w sprawie jest niesporne. Natomiast w zakresie punktów 2 i 3 wniosku organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym wezwał stronę skarżącą (pismem z 21 czerwca 2019 r.), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia w tej części wniosku bez rozpatrzenia. Federacja w piśmie z 1 lipca 2019 r. (data wpływu do organu 2 lipca 2019 r.) odpowiedziała na to wezwanie, kwestionując uznanie przez organ, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że organ zastosował w sprawie rygor, którego nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Otóż - odwołując się do poglądu zajętego przez WSA w Kielcach w wyroku wydanym w sprawie II SAB/Ke 40/19, który podziela także Sąd orzekający w tej sprawie - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2012 r., II SAB/Łd 46/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 5 marca 2013 r. (I OSK 2889/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2012 r., IV SAB/Wr 12/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie po uzyskaniu 2 lipca 2019 r. pisemnej odpowiedzi Federacji kwestionującej ocenę przez organ wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej i kategorycznego stanowiska wnioskodawcy co do zasadności wskazywania jego interesu prawnego, organ winien wniosek z dnia 13 czerwca 2019r. w zakresie punktów 2 i 3 rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udzielił skarżącej żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. Organ ponowił wezwanie do wskazania interesu prawnego jako warunek udzielenia informacji publicznych żądanych w przedmiotowym wniosku. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku z 13 czerwca 2019 r. - w zakresie punktów 2 i 3 wniosku - od 2 lipca 2019 r. Jednakże rozpatrując skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej Sąd musi rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie organ, już po wniesieniu skargi do Sądu przez Federację w dniu 12 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu), wydał decyzję z 19 sierpnia 2019 r., w której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 3 wniosku, co powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej Federacji w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie należało umorzyć, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Na marginesie jedynie trzeba zaznaczyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że z treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, iż wnioskodawca nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeżeli decydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną (zob. Irena Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK2016). Należy podkreślić, że niniejsze postępowanie dotyczy jedynie oceny, czy organ rozpoznając wniosek z dnia 13 czerwca 2019 r. znak: PFZ/W/166/2019 dopuścił się bezczynności, dlatego Sąd nie był uprawniony w tej sprawie do kontroli zgodności z prawem powyższej decyzji z dnia 19 sierpnia 2019 r., a zatem i rozstrzygania, czy informacja, o którą wnioskowała Federacja jest informacją przetworzoną. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (w punkcie II wyroku). Stwierdzona bezczynność była bowiem spowodowana błędnym przekonaniem organu co do sposobu procedowania po uznaniu przez organ, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej, a nie złą wolą organu, czy też kwestionowaniem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. W ocenie Sądu, termin do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpoczął bieg 2 lipca 2019 r., czyli w dniu, kiedy do organu wpłynęło pismo skarżącej Federacji zawierające opinię, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego. Zatem termin do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoczął swój bieg w dacie uzyskania przez organ jednoznacznej odpowiedzi wnioskodawcy. Skoro więc organ wydał decyzję 19 sierpnia 2019 r., to bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, zwłaszcza, że za rażące naruszenie prawa można uznać sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, co jak wyżej wyjaśniono, w sprawie miejsca nie miało. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i nie dające się racjonalnie usprawiedliwić. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie (zob. ww. wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SAB/Ke 40/19). Z tych powodów orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie III wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.