II SAB/Ke 73/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Świętokrzyskiego do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku J. R. z dnia 9 lipca 2025 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Wojewoda Świętokrzyski dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w punkcie I, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz J. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 25 lipca 2025 r. J. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 9 lipca 2025 r. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że Wojewoda Świętokrzyski dopuścił się bezczynności i prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie wskazanych we wniosku z 9 lipca 2025 r. informacji i dokumentów w sposób niezgodny z prawem; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnienia informacji, - skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wnioskiem z 9 lipca 2025 r. domagał się przekazania następujących informacji: 1. Zgłoszenia złożonego do Starosty Włoszczowskiego przez Q. na rozbiórkę odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 kV, budowa jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 kV i trzech odcinków linii kablowej SN 15 kV wraz ze stanowiskami słupowymi; 2. Załączników dołączonych do tego zgłoszenia; 3. Korespondencji jaka powstała między Starostą Włoszczowskim a inwestorem w tej sprawie. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że ww. dokumenty zostały przesłane do Wojewody przy piśmie z 18 czerwca 2025 r., które zawierało odwołanie, jakie złożył on od milczącej zgody na realizację ww. inwestycji. Zdaniem skarżącego, organ bezzasadnie pismem z 15 lipca 2025 r. odmówił przekazania żądanych informacji, pomimo, że stanowią one informację publiczną. Tym samym nie udostępnił dokumentów wskazanych we wniosku z 9 lipca 2025 r. jak również nie wydał decyzji odmownej. Oczywistym zatem jest, że dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że wniosek dotyczy sprawy, której w Starostwie Powiatowym we Włoszczowie nadano znak: AB.6743.2.18.2025.K.K, odnośnie przyjęcia bez sprzeciwu przez Starostę Włoszczowskiego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o czym organ poinformował skarżącego w piśmie z 8 lipca 2025 r. znak: IR.I.7843.21.2025. Nadto podkreślił, że pełnomocnik skarżącego radca prawny D. B. skierował 31 lipca 2025 r. skargę do Wojewody Świętokrzyskiego na rozstrzygnięcie tego organu z 8 lipca 2025 r., "któremu nie nadano nazwy postanowienie lub decyzja". Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Jak wynika z dokumentów przedstawionych Sądowi, wnioskiem z 9 lipca 2025 r., skarżący zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego o udostępnienie opisanej jak wyżej informacji. W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda w piśmie z 15 lipca 2025 r. poinformował że: Ad.1 dane dotyczące zgłoszenia, w zakresie stanowiącym informację publiczną są dostępne poprzez przeglądarkę RWDZ (Rejestr Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń), na stronie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, link: wyszukiwarka.gunb.gov.pl, zakładka: wyszukiwanie zgłoszeń zamierzenia budowlanego. Ad.2 i Ad 3 brak jest podstaw prawnych, aby załączniki do zgłoszenia oraz korespondencję między Starostą Włoszczowskim i inwestorem udostępnić w trybie informacji publicznej. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do wydania decyzji, ponieważ Starosta Włoszczowski przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. Nie wystąpiły zatem przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Załączniki do zgłoszenia, a także korespondencja między organem i inwestorem nie są aktem administracyjnym, ani rozstrzygnięciem. Takiej argumentacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Nie jest sporne, że Wojewoda Świętokrzyski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, ponieważ stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022.902. t.j.), dalej u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ma również wątpliwości, że w związku z odwołaniem J. R. dotyczącym przedmiotowej inwestycji, Starosta Włoszczowski przesłał całość akt w sprawie Wojewodzie Świętokrzyskiemu, o czym świadczy pismo z 8 lipca 2025 r. (k. nr 14 akt sądowych). Sporne było natomiast, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14 i z 9 grudnia 2016 r., I OSK 523/15). W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zostały przykładowo wymienione kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2215/11). Przytoczony pogląd odnosi się, w ocenie Sądu, do okoliczności niniejszej sprawy. Zgłoszenie rozbiórki odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 kV, budowy jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 kV i trzech odcinków linii kablowej SN 15 kV wraz ze stanowiskami słupowymi oraz dołączone do niego dokumenty, niewątpliwie stanowiły dokumenty, których Starosta Włoszczowski użył do zrealizowania powierzonego mu zadania polegającego na rozpatrzeniu należącej do jego właściwości rzeczowej i instancyjnej sprawy zgłoszenia budowy i rozbiórki. (art. 82 ust. 1 w zw. z art. 30 i 31 Prawa budowlanego). Z odpowiedzi na skargę wynika, że ww. sprawie nadano znak: AB.6743.2.18.2025.KK i Starosta Włoszczowski przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ podając skarżącemu link do strony Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego ze wskazaniem wyszukiwarki zdaje się nie kwestionować faktu, że dane dotyczące zgłoszenia przez spółkę Q. Sp. z o.o. "rozbiórki odcinków trzech linii napowietrznych SN 15 kV, budowy jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 kV i trzech odcinków linii kablowej SN 15 kV wraz ze stanowiskami słupowymi", stanowią informację publiczną. Co do charakteru zgłoszenia wypowiedział się NSA w wyroku z 18.10.2018 r. sygn. akt I OSK 2549/16 stwierdzając, że "o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. Ustawodawca wprowadzając w ustawie Prawo budowlane procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzanie zgłoszenia i załączników) nie muszą mieć formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 Prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów, zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy), na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego, że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora, a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny (por. wyrok NSA z 24.08.2017 r., sygn. akt I OSK 12/16). Sąd stwierdził, że skoro milczeniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjmuje zgłoszenie inwestora, prawodawca przypisuje określony skutek prawny, to należy uznać, że zgłoszenie robót budowlanych podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby wyłączenie spod kontroli społecznej, jaką jest dostęp do informacji publicznej, jednego z obszarów działania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kierując się wyrażonym przez NSA stanowiskiem przyjąć należy, że informację publiczną stanowią zarówno dane zawarte w zgłoszeniu jak i samo zgłoszenie. W analizowanej sprawie organ ograniczył się do wskazania konkretnego linku poprzez przeglądarkę RWDZ, na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, natomiast nie udostępnił samego dokumentu zgłoszenia. Należy zatem uznać, że taki sposób udzielenia informacji publicznej nie był zgodny z żądaniem zawartym we wniosku. Z tych samych względów organ powinien udostępnić załączniki do zgłoszenia w takim zakresie jaki wynika z treści art. 30 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Chyba, że zgłoszenie oraz załączone do niego dokumenty były udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Włoszczowskiego. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi informacji publicznej korespondencja pomiędzy Starostą Włoszczowskim a inwestorem w sprawie dotyczącej zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu, żądanie całej korespondencji nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13, wyroki NSA: z 8 grudnia 2017 r., I OSK 2957/15, z 2 lutego 2024 r., III OSK 160/23). Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. W tym zakresie wniosek skarżącego, który nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpatrzenia, nie może być rozpatrzony w oparciu o przepisy u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca, tak jak w niniejszej sprawie, w istocie poprzez uzyskanie informacji publicznej dąży do wglądu w akta sprawy administracyjnej, które to prawo umożliwia art. 73 kpa, jednakże wyłącznie stronom postępowania, to sposób realizacji tego wniosku poprzez zapoznawanie się z całym zbiorem wiadomości prowadzi do nadużycia prawa do informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje w sposób zgodny z prawem na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że odpowiedź organu udzielona w piśmie z 15 lipca 2025 r. w zakresie pkt. 1 i 2 wniosku skarżącego z 9 lipca 2025 r. nie stanowiła jego prawidłowego rozpatrzenia, co uzasadnia stwierdzenie, że Wojewoda Świętokrzyski pozostawał w bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku. W konsekwencji zasadnym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w pkt. I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r., IV SAB/Wr 14/23 i przywołane tam orzecznictwo). Orzekając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie do skarżącego zostało skierowane pismo, zawierające zgodnie ze stanowiskiem organu informację, o którą skarżący zwracał się w pkt. 1 wniosku z 9 lipca 2025 r., natomiast co do żądanych w pkt 2 i 3 informacji wskazano, że nie stanowią one informacji publicznej. Można zatem uznać, że bezczynność nie wynikała ze złej woli organu, czy też chęci uchylenia się od wykonania ciążących na nim ustawowych obowiązków. Zauważyć również należy, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne, w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, o czym orzekł w pkt. III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2023.1935). W tym zakresie uwzględniono: 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł kosztów zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego.