II SAB/Ke 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015r. sprawy ze skargi T. na bezczynność Sejmiku Województwa w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 oddala skargę. T. wniosła w dniu 5.11.2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na niewykonanie czynności nakazanej prawem, obejmującej podjęcie przez Sejmik Województwa uchwały w przedmiocie obligatoryjnej zmiany uchwały Województwa z dnia [...] w sprawie wykonania “Planu gospodarki odpadami dla województwa " 2012-2018 (Dz. Urz. Woj. Z 2012 poz. 2205 ze zm.), na podstawie której zarządzana przez skarżącą instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów położona w S. zostałaby uznana za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu 6 województwa . Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, doręczonym organowi w dniu 10.09.2014r., które pozostało jednakże bez odpowiedzi W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa instalacja została wymieniona w tabeli 66 na str. 149 ww. Planu gospodarki odpadami, zwanego dalej "WPGO" (załącznik do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie uchwalenia “Planu gospodarki odpadami dla województwa "), jako planowana regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacja ta została również ujęta w uchwale w Sejmiku Województwa z dnia [...] jako instalacja do zastępczej obsługi regionu województwa . Na etapie podejmowania uchwały wykonawczej instalacja skarżącej (poprzednia nazwa – P.) nie spełniała wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnych, ponieważ nie zapewniała biologicznego przetwarzania odpadów. W 2013r. instalacja została rozbudowana o część biologiczną, a następnie uzyskano decyzję Starosty z dnia 29.08.2013 w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i odzysk odpadów, w ten sposób, że w punkcie I i III decyzji ujęte zostało biosuszenie odpadów jako element instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów. Tym samym, zdaniem skarżącej, instalacja w S. spełnia obecnie wymagania stawiane regionalnym instalacjom do przetwarzania odpadów komunalnych. O powyższym poinformowano Sejmik i Marszałka Województwa , wnosząc jednocześnie o zmianę uchwały wykonawczej na podstawie. W odpowiedzi w dniu [...] Sejmik podjął uchwałę, w której nie uwzględniono wniosku skarżącą. W uzasadnieniu uchwały Sejmik stwierdził, że nie ziściły się przesłanki do obligatoryjnej zmiany uchwały wykonawczej, ponieważ zdaniem Sejmiku instalacja skarżącej w WPGO nie była traktowana jako instalacja regionalna. W tym zakresie skarżąca powołała się na art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14.12.2012 o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.), dotyczący obligatoryjnej zmiany przez Sejmik WPGO, wskazując że przepis ten znajduje zastosowanie, jeżeli dana instalacja, tak jak instalacja Spółki, została określona w WPGO jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Tytuły zawartych w tym dokumencie tabel 65 i 66 oraz poszczególnych ich kolumn pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że w obu przypadkach mamy do czynienia z wykazem regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wszystkie instalacje w województwie m, w tym przede wszystkim nie stanowiące planowanych instalacji regionalnych, zostały wskazane w innym miejscu, a mianowicie w załączniku nr 3 do WPGO. Spośród wszystkich instalacji zajmujących się odpadami, wymienionych w załączniku nr 3 do WPGO wyodrębniono kilkanaście, które zostały określone jako instalacje regionalne i ujęte bezpośrednio w treści WPGO w tab. 65 i 66. Ponadto skarżąca wskazała, że powstanie instalacji w S.-Kamiennej pozwoli na realizację wyrażonej w ww. ustawie zasady bliskości. Odpady z okolic S. nie będą bowiem musiały być transportowane do K. (gdzie funkcjonuje jedyna instalacja regionalna w regionie 6), lecz będą mogły zostać przetworzone znacznie bliżej miejsc ich powstania. Natomiast sformułowanie "wystarczająca sieć instalacji" oznacza, że jeżeli potrzeby mogą być zaspokojone przez jedną instalację, to nie ulega wątpliwości, że funkcja ta będzie spełniona tym bardziej przez istnienie dwóch instalacji. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi uprzywilejowane traktowanie przedsięwzięć komunalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, argumentując m. in., że Sejmik Województwa nie posiada zdolności sądowej, którą w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada osoba prawna, którą jest Województwo e, reprezentowane przez marszałka. Dodatkowo wskazano, że ww. Spółka została powiadomiona o treści zakwestionwanej uchwały pismem z dnia 30.04.2014r., wysłanym w dniu 5.05.2014r. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 11.09.2014r. – a więc po upływie 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie zachodzą przesłanki obligatoryjnej zmiany uchwały wykonawczej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, gdyż instalacja Spółki nie stanowi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w WPGO. W tym zakresie organ powołał się na art. 14 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach, pod rządzami której został uchwalony WPGO, podkreślając że jest to dokument opisowy, ilustrujący istniejący stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami oraz ma jedynie charakter planistyczny. W konsekwencji uchwała w sprawie WPGO nie rodzi praw i obowiązków dla podmiotów zewnętrznych. Z tych też przyczyn, zdaniem organu, WPGO nie może stanowić dla skarżącego źródła jakichkolwiek uprawnień. Wskazano przy tym, że skarżący niezasadnie utożsamia fakt objęcia instalacji w S.-Kamiennej w WPGO w tabeli 66 z obowiązkiem nadania tej instalacji statusu regionalnej instalacji w uchwale wykonawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Rozstrzygając w zakresie zarzucanej organowi bezczynności, Sąd bada, czy organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy P.p.s.a. – przy jej zasadności prowadzi – zgodnie z art. 149 ustawy P.p.s.a. - do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Na wstępie, odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu o braku zdolności sądowej Sejmiku Województwa w niniejszej sprawie, należy wskazać na bezzasadność przedstawionej przez organ argumentacji. W tym zakresie należy wskazać, że w szeregu orzeczeń, zapadłych w sprawach dotyczących uchwał podjętych w przedmiocie gospodarki odpadami, sądy administracyjne uznały zdolność sądową sejmików województw (m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 9.02.2015r. o sygn. akt I SA/Gl 1269/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.01.2015r. o sygn. akt II SA/Kr 495/14, wyrok NSA z dnia 5.11.2014r. o sygn. akt II OSK 977/13, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Nie budzi przy tym wątpliwości – na co wskazuje zresztą strona skarżąca (str. 11 skargi) – że Marszałek Województwa posiada zdolność procesową w niniejszej sprawie, podobnie jak to przyjął w odniesieniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przypadku zaskarżenia uchwał rady gminy NSA w uchwale z dnia 13.11.2012r. o sygn. akt I OPS 3/12 (NSAiWSA z 2013r. nr 2, poz. 21). Przechodząc do przepisów, na podstawie których wniesiono w niniejszej sprawie skargę wskazać trzeba na regulacje ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013r. poz. 596), zwanej dalej u.s.w. Przepisy te stanowią, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 1 u.s.w.). Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 u.s.w.). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (art. 91 ust. 3 u.s.w.). Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały wskazane powyżej warunki formalne przy jednoczesnym dochowaniu terminu do jej wniesienia. Złożenie skargi w dniu 5.11.2014r. poprzedzone bowiem zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 10.09.2014r. – które pozostało jednakże bez odpowiedzi. Odnosząc się do sformułowanej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę argumentacji o jej wniesieniu po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. należy uznać ją za niezasadną. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie regulacji art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w., które przewidują konieczność wyczerpania przez stronę skarżącą trybu, polegającego na uprzednim wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze względu na powyższe zastosowanie do skargi wnoszonej na podstawie u.s.w. znajduje art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. (por. uchwałę NSA z dnia 2.04.2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, wydaną w odniesieniu do art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji skarga złożona na podstawie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę – tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy – wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), w sytuacji gdy organ nań nie odpowiedział. Przechodząc do przepisów ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.), która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (zwanego dalej "WPGO") sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W dniu [...] Sejmik Województwa podjął uchwałę w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa " 2012-2018. Pismem z dnia 5.11.2013r. skarżąca skierowała do organu wniosek o uznanie prowadzonej przezeń instalacji w S.-Kamiennej za instalację regionalną, domagając się zmiany ww. uchwały z dnia [...]w ten sposób, że w § 2, w tabeli 2, dla regionu 6, w części A instalacja w S. zostanie przeniesiona do kolumny "funkcjonujące instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych". W tym zakresie strona powołała się na na art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Jak wynika z treści wniesionej w dniu 5.11.2014r. skargi T. strona upatruje bezczynności organu w cyt. "niewykonaniu czynności nakazanej prawem, obejmującej podjęcie przez Sejmik Województwa uchwały w przedmiocie obligatoryjnej zmiany uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie wykonania “Planu gospodarki odpadami dla województwa " 2012-2018 (Dz. Urz. Woj. Z 2012 poz. 2205 ze zm.), na podstawie której zarządzana przez skarżącą instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów położona w S.-Kamiennej przy ul. Mościckiego 43 zostałaby uznana za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu 6 województwa ". Tymczasem, uchwałą z dnia [...] Sejmik Województwa , cyt. "nie uwzględnia wniosku skarżącego, dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa " 2012-2018 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych przy ul. Mościckiego 43 w S.-Kamiennej jako instalacji regionalnej w regionie 6 gospodarki odpadami komunalnymi" (k. 387 tomu 2 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazano na brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w powoływanym przez Spółkę przepisie art. 38 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach. Przedmiotowa uchwała wraz z uzasadnieniem została doręczona Spółce przy piśmie z dnia 30.04.2014r. (okoliczność niesporna). Mając na względzie opisany powyżej stan faktyczny nie sposób uznać istnienia w dacie złożenia do tut. Sądu niniejszej skargi stanu bezczynności po stronie Sejmiku Województwa w zakresie rozpoznania ww. wniosku Spółki. Jak już zostało to podkreślone, bezczynność zachodzi jedynie wówczas gdy właściwy organ nie załatwia sprawy w przewidziany prawem sposób. W niniejszej sprawie, wobec podjęcia w dniu [...]r. w odpowiedzi na ww. wniosek strony uchwały, tak się jednak nie stało. Nie sposób przy tym upatrywać, jak chce tego skarżąca, bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy niezgodnie z jej oczekiwaniami. Jeśli chodzi natomiast o merytoryczną zawartość podjętego w przedmiotowym zakresie aktu, to nie podlegała ona badaniu w niniejszej sprawie, w której Sąd ma obowiązek jedynie ustalić, czy organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.