II SAB/Ke 79/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania doprowadzenia rowu do stanu zgodnego z prawem budowlanym I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku H. K. z dnia 2 maja 2017r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia rowu przydrożnego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. Z. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. H.K. wniósł 24 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, określając w niej, że jest to skarga "na kier. Wydziału J.G. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego: za odmowę wszczęcia postępowania pobudowanych samowoli budowlanych – stawy rybne na obiekcie M. , C. gm. Krasocin, odmowa postępowania, doprowadzenia rowu opaskowego stawów rybnych j/w rowu odwadniającego, do przepisów prawa budowlanego, o rowach odwadniających". Skarżący określił też w skardze, że jest to skarga na Kierownika PINB za odmowę wszczęcia postępowania zmierzającego do wykonania pomiarów geodezyjnych istniejącego rowu przydrożnego R-1 wzdłuż drogi pow. W C. , rowu odwadniającego oraz rowu opaskowego stawów rybnych, odprowadzający wody filtracyjne stawów rybnych. H.K. wniósł o wszczęcie postępowania wykonania wykonanie pomiarów geodezyjnych z opisem technicznym do wykonania drożności rowu, rowu odwadniającego oraz rowu opaskowego stawów rybnych. W odpowiedzi na skargę PINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania pobudowanych samowoli budowlanych – stawy rybne na obiekcie M. wskazał, że postanowieniem z [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżącego w sprawie kompleksu stawów M. Zasadność wydanego postanowienia była badana przez organ II – instancji, który utrzymał je mocy. Następnie WSA w Kielcach wyrokiem z 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1106/14, oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Odnośnie "odmowy postępowania doprowadzenia rowu opaskowego stawów rybnych do przepisów prawa budowlanego" organ wskazał, że zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia, gdyż 11 lipca 2017 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę rowu przydrożnego wzdłuż drogi powiatowej w miejscowości Chotów (rów R-l stawów rybnych "M. "), posługując się dostępnymi możliwościami oceny, stwierdzono że jest on wizualnie drożny. Ponadto w przedmiotowej sprawie została udzielona odpowiedź skarżącemu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 26 września 2017 r. Sprawa ta została również wyjaśniona przez Starostę decyzją z [...] - jak wynika z tej decyzji rów jest właściwie konserwowany przez zobowiązanych w sposób określony w decyzji Starosty o pozwoleniu wodnoprawnym. Odnośnie "wszczęcia postępowania cofnięcia decyzji Starosty z [...]", organ wyjaśnił, że sprawy związane z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego należą do kompetencji starosty i dlatego pismo skarżącego w tej sprawie zostało przekazane według właściwości Staroście. Zarządzeniem z 3 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, tj. wyjaśnienie, na niewydaniu jakiego konkretnie aktu administracyjnego lub niedokonaniu jakiej konkretnie czynności z zakresu administracji publicznej ma polegać zarzucana bezczynność PINB. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik podał, że skarżący domaga się od PINB wydania decyzji, w której organ nakaże Gospodarstwu Rybackiemu "...", aby doprowadziło rów odwadniający do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i w konsekwencji zaprzestało zalewania jego posiadłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest zasadna. Jej przedmiotem, zgodnie z pismem pełnomocnika skarżącego z 16 stycznia 2018 r. (k.19 akt sądowych), jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zaniechania nakazania doprowadzenia rowu odwadniającego do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zm.), dalej p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Z kolei zgodnie z § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie warunek wyczerpanie środków zaskarżenia został spełniony, ponieważ skarżący złożył 22 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem skarżonego organu pismo, w którym zawiadamiał o bezczynności kierownika PINB w sprawie doprowadzenia rowu przydrożnego wzdłuż drogi powiatowej w C. do "przepisów prawa budowlanego". Wprawdzie skarżący nie nazwał tego pisma ponagleniem, jednak powołał w nim podstawę prawną art. 37 kpa – dotyczący ponaglenia, a ponadto w opinii Sądu treść tego pisma wskazuje, że w istocie jest to ponaglenie. Ponadto gdyby organ I instancji miał co do kwalifikacji tego pisma jakiekolwiek wątpliwości, powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia jego charakteru. Zatem skarga na bezczynność w sprawie niniejszej podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zauważyć należy, że w postępowaniu, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność organu, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Wobec tego okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z 2 maja 2017 r. zawiadomił PINB, że doszło do podtopienia jego domu rodzinnego. Zdaniem autora pisma, przyczyną podtopienia było niedoprowadzenie rowu R-1 do "przepisów prawa budowlanego, rów przydrożny pełni rolę rowu opaskowego". W konsekwencji wnoszący pismo wniósł o "kontrolę i doprowadzenie rowu przydrożnego do przepisów prawa budowlanego". Niewątpliwie więc powyższy wniosek wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rowu przydrożnego. Konsekwencją wniesienia żądania wszczynającego postępowanie jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie jej procesowego zakończenia w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Żadne z omawianych rozstrzygnięć w omawianym przypadku jednak nie zostało przez skarżony organ wydane. W odpowiedzi na pismo z 2 maja 2017 r., PINB 11 lipca 2017 r. (a więc po upływie dwóch miesięcy) dokonał tylko jednej czynności, a mianowicie przeprowadzonej na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (j.t. Dz.U. 2016, poz. 290) kontroli rowu melioracyjnego. Mimo, że nie jest to czynność kończąca postępowanie administracyjne, organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, które załatwiałoby w formie procesowej żądanie zawarte w piśmie z 2 maja 2017 r. i umożliwiało skarżącemu weryfikację stanowiska organu w administracyjnym toku instancji. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższej regulacji wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 kpa, przy czym w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena zasadności żądania jednostki winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, prawa do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nawet brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia sprawy (np. przekazania wniosku strony do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ uważa, że nie jest właściwy w sprawie), świadczy o bezczynności organu administracji publicznej. Zaznaczyć także wypada, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak m.in. NSA w postanowieniu z 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13; wyroku NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1939/16, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść należy, że organ I instancji przekazał 30 czerwca 2017 r., do WINB ponaglenie skarżącego z 22 czerwca 2017 r., a Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 25 lipca 2017 r. odpowiedział na to ponaglenie, że właściwym organem w niniejszej sprawie jest organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne. Ponadto w piśmie z 26 września 2017 r. WINB uznając za zasadną skargę H. K., w której ten zarzucał organowi I instancji brak przekazania jego pisma do SKO wskazał, że PINB podjął czynności w sprawie rowu przydrożnego R-1 oraz dodał, że sprawy, których rozstrzygnięcia domaga się skarżący zostały wyjaśnione w decyzji Starosty z [...]. Jednak powyższe czynności zostały dokonane przez organ wyższej instancji i w żadnym razie nie zastępują one działania organu I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Sąd nie przesądza o merytorycznej treści rozstrzygnięcia. Rezultat postępowania należy do organu, zaś stronie będzie przysługiwało prawo jego podważenia w administracyjnym toku instancji. Bezspornie natomiast organ ma obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżącego z 2 maja 2017 r. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt II wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynność (dokonał kontroli rowu) wyjaśniającą dotycząca złożonego wniosku, a jedynie wskutek negatywnego dla skarżącego wyniku tej kontroli uznał, że sprawa nie wymaga procesowego zakończenia. Ponadto skarżony organ, kierując się opinią organu wyższej instancji, działał w błędnym przekonaniu, że sprawa objęta wnioskiem z 2 maja 2917 r., nie należy do jego kompetencji, lecz do kompetencji Starosty, który tą sprawę już załatwił decyzją z [...], co nie zwalnia organu, do którego wpłynęło podanie strony, od obowiązku jego przekazania w trybie art. 65 § 1 kpa, jeżeli uważa się za niewłaściwy w sprawie. O kosztach postępowania sądowego – wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono jak w punkcie III na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).