II SAB/Ke 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. postanawia: odrzucić skargę. R. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę (k. 5) datowaną na 12 września 2019 r. wnosząc m.in. o "stwierdzenie przez Sąd Administracyjny celowej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie." Zarządzeniem z 17 października 2019 r., wydanym na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skarżący został zobowiązany do uzupełnienia braków formalnych pisma z 12 września 2019 r. zatytułowanego "skarga" w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez wskazanie organu (organów), którego stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania się domaga, pod rygorem pozostawienia wniosku w powyższym zakresie bez rozpoznania. W odpowiedzi na to zarządzenie, R. M. pismem z 4 listopada 2019 r. wskazał, że wnosi o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego "z rażącym naruszeniem prawa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096)" przez następujące organy administracji publicznej: Ad.1 - Zarząd Dróg Powiatowych w S. Ad.2-Wójta Gminy w P. Ad.3-Starosty S. Ad.4-Wojewody W związku z powyższym, na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga m.in. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dróg Powiatowych w S., została przekazana do tego organu. Przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach opisaną wyżej skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że skarga nie zawiera informacji, jakiego postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ dotyczy. Organ wskazał, że w latach ubiegłych i w roku bieżącym prowadził kilkanaście różnych postępowań z wniosku R. M,. oraz W. i R. M.. Postępowania te zostały zakończone lub przekazane do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami innym organom. Ponadto Rada Powiatu w S. dwukrotnie rozpoznawała skargi R. M. na działalność ówczesnego Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. – L. S. – i obydwie te skargi uznała za bezzasadne. Zarządzeniem z 18 grudnia 2019 r. R. M. został zobowiązany do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wskazanie przedmiotu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Zarząd Dróg Powiatowych w S.. Skarżący pouczony został także o treści art. 3 p.p.s.a. W odpowiedzi R. M. pismem z 15 stycznia 2020 r. wskazał, że "przedmiotem bezczynności Zarządu Dróg Powiatowych w S. oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego określony jest w art. 28 kpa w związku z art. 65 § 1 kpa-tj. sprawy już załatwionej przez Starostę Starachowickiego decyzją z 21.10.2014 r. znak: [...]". Skarżący wyjaśnił, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. już w dniu 12 czerwca 2013 r. nie był stroną w sprawie, a także stał się instancją niewłaściwą w myśl art. 19 kpa. Przedmiotowa sprawa wynikała z decyzji Wójta Gminy w P. z 21 kwietnia 1997 r. i tam sporządzonego projektu zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] w oparciu o operat nr [...] z pokazanym podziałem na działki o nr ewid. [...] tj. przeprowadzonego podziału działki nr 48 w dniu 17 czerwca 1996 r. Ponadto R. M. podniósł, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. otrzymał w dniu 11 czerwca 2013 r. wniosek Wójta Gminy w P., z którego treści "nie wynika o kogo chodzi (...)". Wniosek ten został skarżącemu ujawniony po terminie ok. 800 dni pismem Wójta Gminy w P. z 18 sierpnia 2015 r., już po zapadłych wyrokach w dniu 31 października 2013 r. sygn. akt [...] oraz w dniu 27 stycznia 2014 r. sygn. akt [...] przez sądy karne "nie będące właściwe w sprawach administracyjnych o rzekomych naszych pracach w pasie drogowym i jego zawężeniu, podczas gdy tzw. społeczność lokalna oraz świadkowie do spraw nie byli stronami wobec nieruchomości o nr [...]". Zauważył też, że wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w S. wniesiony przez organ niewłaściwy w dniu 16 września 2013 r. do Wojewody Świętokrzyskiego "okazał się także organem niewłaściwym". Skarżący wyjaśnił, że na obecnym etapie właściwe w sprawie będą "tutejsze organy ścigania", co w jego ocenie świadczy o byciu w bezczynności Zarządu Dróg Powiatowych w S. "w sprawie, w której do dziś nie wyjaśnił, a zwłaszcza nieuprawnionego wniosku wniesionego w dniu 21.11.2017r. znak: [...] do Starostwa Powiatowego w celu założenia księgi wieczystej w oparciu o fałszywe dowody w dokumentach Wojewody Świętokrzyskiego oraz Ministra Infr. i Budownictwa bez podstawy prawnej jakim jest wniosek właściciela (art. 100 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami)". Do pisma z 15 stycznia 2020 r. R. M. załączył szereg dokumentów, o których mowa w tym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu, treść pisma R. M. z dnia 15 stycznia 2020 r. nie pozwala na oznaczenie przedmiotu skargi i tym samym nie jest możliwe nadanie skardze dalszego biegu. Trudno na jego podstawie oraz dołączonych pism i załączników ustalić, czego (jakiego postępowania) faktycznie dotyczy zarzucana przez skarżącego bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania. Mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie przedmiotu zarzucanej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, R. M. powyższego nie wyjaśnił w sposób umożliwiający Sądowi zidentyfikowanie przedmiotu sprawy, a następnie dokonanie kontroli działalności administracji publicznej zgodnie z kognicją sądów administracyjnych określoną w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Należy podzielić pogląd wyrażany już w orzecznictwie, że Sąd nie może się domyślać, jaki konkretnie akt lub czynność jest przedmiotem skargi, ani też sam dokonywać wyboru, gdyż to obowiązkiem skarżącego jest dokładne i jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2012 r. II SAB/Op 12/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w piśmie z 15 stycznia 2020 r. skarżący wskazał, że przedmiotem bezczynności Zarządu Dróg Powiatowych w S. jest sprawa "już załatwiona", ale powołał się w tym zakresie na zupełnie inny organ tj. Starostę S. i wydaną przez ten organ decyzję z 21 października 2014 r. Skarżący wskazuje również na postępowanie, którego Zarząd Dróg Powiatowych w S. "nie był stroną" a także "stał się instancją niewłaściwą", co nie wyjaśnia jednak tego, jakie postępowanie toczące się przed tym konkretnie organem jest przedmiotem skargi. R. M. powołał się też na pismo Wójta Gminy P. z 11 czerwca 2013 r. skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych w S.. Jednakże pismo to jest jedynie zawiadomieniem o ułożeniu w pasie drogowym przez właściciela przyległej działki głazu narzutowego, który stwarza niebezpieczeństwo ruchu drogowego na danym odcinku drogi. Wójt zawnioskował o skierowanie sprawy na Policję. Z pisma tego ani z innych załączników do pisma skarżącego z 15 stycznia 2020 r. nie wynika, aby w ww. sprawie Zarząd Dróg Powiatowych w S. prowadził jakiekolwiek postępowanie administracyjne, a jedynie to, że w sprawie tej właściwa do prowadzenia sprawy jest Policja. Z nadesłanej przez skarżącego dokumentacji (pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z 21 marca 2019 r.) wynika, że postępowanie w sprawie opisanej w piśmie z 11 czerwca 2013 r. było prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w S. i zakończyło się skierowaniem do Sądu Rejonowego w S. wniosku o ukaranie skarżącego za czyn z art. 99 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń. Wreszcie zauważyć należy, że wskazana bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. "w sprawie której do dziś nie wyjaśnił, a zwłaszcza nieuprawnionego wniosku wniesionego w dniu 21.11.2017 r. do Starostwa Powiatowego w celu założenia księgi wieczystej", nie może być oceniana na gruncie postępowania administracyjnego, albowiem prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych (art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2019 r., poz. 2204). Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do tego, aby "kompleksowo", w jednym postępowaniu sądowym, rozstrzygać wszystkie kwestie sporne pomiędzy obywatelem a organem (organami) administracji publicznej, u podstaw których leży niekorzystny dla strony sposób załatwienia jej sprawy przez organ w ramach różnych postępowań administracyjnych. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, także w zakresie bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, może być tylko jedno, konkretne i zindywidualizowane przez skarżącego postępowanie administracyjne, w którym organ w ustawowo określonym terminie nie podejmuje czynności i nie załatwia sprawy w formie procesowej przewidzianej prawem (mamy wówczas do czynienia z bezczynnością) lub też czynności podejmuje, jednak mają one charakter pozorny i nie zmierzają do załatwienia sprawy (przewlekłe prowadzenie postępowania). W tym przypadku skarżący nie określił jednak żadnego konkretnego postępowania o charakterze administracyjnoprawnym, jakie toczy się z jego udziałem przed Zarządem Dróg Powiatowych w S., w którym organ ten pozostaje w bezczynności bądź prowadzi postępowanie przewlekle. Opisał jedynie szereg postępowań, w których był stroną, a które prowadziły różne organy administracji oraz przytoczył okoliczności związane z wymianą korespondencji pomiędzy nim, a kilkoma różnymi organami. Wszystkie przytoczone wyżej okoliczności uzasadniają odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tj. z uwagi na nieusunięcie przez skarżącego jej braków formalnych poprzez niewskazanie przedmiotu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia, czyli konkretnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Zarząd Dróg Powiatowych w S., co uniemożliwia merytoryczną ocenę zasadności skargi.