II SAB/Ke 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi L.M. na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z tym, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w pozostałej części; III. zasądza od Burmistrza Gminy W. na rzecz L.M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke 8/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2019 r. LM zwróciła się drogą elektroniczną na adres elektroniczny Urzędu Gminy Włoszczowa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w poprzez przekazanie ofert i korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenie zamówienia pn.: "Remonty dróg gminnych oraz zatok postojowych", znak sprawy: FIP.271.8.2017.AM5 oraz wskazanie w ilu postępowaniach w 2017 r. na usługi i roboty budowlane wykonawcy zastrzegli w swoich ofertach informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednocześnie strona wniosła o udostępnienie powyższej informacji poprzez jej przesłanie drogą elektroniczną na wskazany adres: [...] Następnie pismem z dnia 4 lutego 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 8 lutego 2019 r., LM wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Gminy Włoszczowa w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z nierozpatrzeniem ww. wniosku z dnia 17 stycznia 2019 r. Zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od wydania wyroku sądowego; 2. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że w dniu 17 stycznia 2019 r. złożyła do organu za pomocą poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie ofert i korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenie zamówienia pn. "Remonty dróg gminnych oraz zatok postojowych", znak sprawy: FIP.271.1.8.2017.AM5 oraz wskazanie, w ilu postępowaniach w 2017 r. na usługi i roboty budowlane wykonawcy zastrzegli w swoich ofertach informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej, w której odmówiłby ich udostępnienia, czym naruszył 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe organ w sposób rażący naruszył art. 8 § 1 k.p.a., działania takie należy ocenić jako wprost sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2006 r. w sprawie I OPS 5/08, skarżąca wskazała, że w razie podjęcia działań po otrzymaniu skargi i wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy, co czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej, zgodnie z treścią art. 201 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Włoszczowa wniósł o: 1. stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, 3. obciążenie kosztami postępowania skarżącej. W uzasadnieniu powyższego stanowiska organ podniósł, że w dniu 30 stycznia 2019 r. udostępniono przedmiotową informację w sposób zgodny z wnioskiem. Niemniej na skutek popełnienia błędu pisarskiego w adresie e-mail informacja trafiła do niewłaściwego adresata tj.: [...] Po otrzymaniu skargi organ niezwłocznie, bo tego samego dnia, udostępnił wnioskowaną informację publiczną na właściwy adres poczty elektronicznej: [...] Zobowiązanie Gminy Włoszczowa do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest niezasadne, gdyż obowiązek ten został już wykonany przez organ. Na Gminie Włoszczowa nie spoczywa więc obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej nastąpiło zgodnie z wnioskiem, zaś oczywista omyłka pisarska nie przesądza o bezczynności organu. Ponadto w dniu 8 lutego 2019 r. po powzięciu przez Gminę wiedzy o nieotrzymaniu przez wnioskodawcę odpowiedzi, organ przekazał informację publiczną, wyjaśnił zaistniałą sytuację i przeprosił za pomyłkę, jednocześnie kierując do wnioskodawcy prośbę o potwierdzenie otrzymania informacji publicznej. Skarżąca nie potwierdziła faktu otrzymania wnioskowanych informacji. W ocenie organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza o rażącej bezczynności organu. Skarżąca nie otrzymała w terminie informacji publicznej, jednakże nie było to działanie umyślne, a wynikało jedynie z błędnie przepisanego adresu e-mail. Z chwilą, gdy tylko organ dostrzegł swą pomyłkę, udzielił odpowiedzi bez zbędnej zwłoki. Z tych przyczyn, zdaniem organu, nie pozostawał on w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o majątku którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d ustawy), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie ulega przy tym wątpliwości, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2077, ze zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Uwzględniając powyższe uznać należy, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku z 17 stycznia 2019 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż dotyczą działalności jednostki samorządu terytorialnego - należącej do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych - w sferze wykonywania zadań publicznych, które wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych i realizowane są w ramach postępowań o udzielanie zamówień publicznych. Powyższe nie było kwestionowane przez organ. W niniejszej sprawie nie było sporu również co do tego, że Burmistrz Gminy Włoszczowa – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych, rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skutecznie złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wysyłając go drogą elektroniczną dnia 17 stycznia 2019 r., co w sprawie jest niesporne. Również nie jest kwestionowane przez organ, że chociaż dnia 30 stycznia 2019 r., a więc w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wniosku, organ podjął czynności zmierzające do udostępnienia informacji, jednakże były one nieskuteczne z uwagi na przesłanie żądanych informacji na błędny adres skrzynki elektronicznej. W tej sytuacji nie można uznać, aby organ w terminie wywiązał się z obowiązku rozpoznania złożonego wniosku. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Dlatego też zasadnie skarżąca zarzuca organowi, że dopuścił się on bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na ww. wniosek z dnia 17 stycznia 2019 r. Jednakże, jak wynika z nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę dowodów, faktycznie w dniu 8 lutego 2019 r., a więc w dniu, w którym do organu wpłynęła skarga na bezczynność, żądana informacja została wysłana drogą elektroniczną do skarżącej, a więc zgodnie z wnioskiem i tym razem już na prawidłowy adres poczty elektronicznej. Ta okoliczność nie została zakwestionowana przez stronę do dnia rozpoznania skargi przez Sąd. Stąd w zakresie, w jakim domagała się w skardze zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże fakt, że informacja nie została udostępniona w terminie na skutek zwykłej pomyłki i została udostępniona już tego samego dnia, w którym organ powziął wiadomość, że wcześniej informacja została przesłana na nieprawidłowy adres poczty elektronicznej, przemawia za uznaniem, że chociaż organ dopuścił się bezczynności, to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ w ustawowym terminie odniósł się do wniosku LM, aczkolwiek nieskutecznie, potem zaś w dniu 8 lutego 2019 r., kiedy skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, niezwłocznie udzielił ponownie odpowiedzi na wniosek z dnia 17 stycznia 2019 r. Kwalifikacja naruszenia, jakie miało miejsce w tej sprawie, posiada cechy, które w stanie faktycznym jak niniejszy, określić należy jako zwykłe naruszenie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 201 § 1, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę 357 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 265) niemniej w wysokości niższej niż stawka minimalna. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ co do zasady nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, iż skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Włoszczowa związaną również z udostępnianiem informacji publicznej (II SAB/Ke 9/19), sporządzoną według jednego szablonu. Dodatkowo podnieść należy, że, choć skarżąca nie miała obowiązku zwrócenia się do organu z zapytaniem, czy wniosek dotarł do tego organu, ani również przed złożeniem skargi - po upływie 14-dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej - poinformowania organu o nieotrzymaniu wnioskowanych informacji, to jednak brak takowych działań ze strony skarżącej tym bardziej nie pozwala na ocenę, że bezczynność organu miała charakter celowy i nie było możliwości wcześniejszego wyeliminowania przyczyny złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była także obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały - na tle choćby ww. sprawy prowadzonej przez niego w tym samym przedmiocie - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy nie był na tyle wysoki, aby zasadnym było zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości. W konsekwencji koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 240 złotych. Odnosząc się do zaś zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o obciążenie kosztami postępowania skarżącej stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.