II SAB/Ke 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi W. C., A. C. i S. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa oddala skargę. W dniu 28 marca 2011r. W. C., A. C., S. C. i A. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "w sprawie administracyjnej sygn. akt [...] prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 13 listopada 1978r. nr [...] dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. składającej się z działki nr 1106, stanowiącej zabudowaną działkę o obszarze 04a72m², dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]", domagając się stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie i wyznaczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dodatkowego terminu miesięcznego do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 8 czerwca 2011r. pełnomocnik skarżących wniósł dodatkowo o stwierdzenie na zasadzie art. 149 p.p.s.a., że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 lipca 2009r. skarżący wnieśli o stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Sandomierz z dnia 13 listopada 1978r. nr [...], dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., składającej się z działki nr 1106 stanowiącej zabudowaną działkę o obszarze 04a72m², dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 maja 2010r., utrzymanym w mocy postanowieniem własnym z dnia 14 lipca 2010r., zawiesiło postępowanie do czasu ustalenie kręgu stron postępowania. Wyrokiem z dnia 14 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 546/10) uchylił oba postanowienia stwierdzając, iż brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonych postanowień oraz że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Nakazuje to organowi, zdaniem skarżących, prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej wnioskiem, nawet jeśli zostanie złożona skarga kasacyjna od tego wyroku. Wskazano w skardze, że mimo wyroku oraz upływu okresu niespełna pół rocznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych czynności zmierzających do realizacji swych obowiązków ustawowych, wobec czego skarga na bezczynność jest w pełni uzasadniona. W piśmie z dnia 8 czerwca 2011r., dla uzasadnienia rażącej bezczynności organu autor skargi podniósł, że brak akt sprawy związany z ich przesłaniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną od wyroku z dnia 14 października 2010r. nie jest "przyczyną niezależną od organu" w rozumieniu art. 35 § 1 p.p.s.a., uzasadniającą odliczenie czasu jej trwania od terminów przewidzianych w § 1-3 tego artykułu. Organ nie podjął w sprawie niniejszej jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, mimo jednoznacznych wskazań wynikających z wyroku z dnia 14 października 2010r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że wyrok z dnia 14 października 2010r. nie jest prawomocny z uwagi na wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę kasacyjną. Wskazano na pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji gdy organ ma obowiązek procedowania po uchyleniu przez Sąd poprzednio wydanej decyzji (postanowienia), konieczne jest odmienne ustalenie daty początkowej biegu terminów, w oparciu o normę prawną określoną w art. 286 p.p.s.a., stosownie do której po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W ocenie Kolegium organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Ponieważ akta sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną, bieg terminu do wydania decyzji nie rozpoczął się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2011r. Nr 6 poz. 18), sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Pokreślić trzeba, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w których stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a.). W stanie prawnym obowiązującym przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis art. 37 kpa stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku jednak, gdy w sprawie organem orzekającym było samorządowe kolegium odwoławcze, to skarga na bezczynność tego organu przysługiwała do sądu administracyjnego, gdyż w postępowaniu przed tym organem nie przysługiwały stronie żadne środki zaskarżenia do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1533/06 – LEX nr 417719). Przepis art. 37 kpa uległ z dniem 11 kwietnia 2011r. zmianie (ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. – Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) i zgodnie z jego aktualnym brzmieniem na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu (jak w przypadku samorządowego kolegium odwoławczego) – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ przepis ten nie obowiązywał w tym kształcie przed wniesieniem skargi do sądu, nie można zarzucić skarżącym, że ich skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, ponieważ nie wypełnili trybu przewidzianego w przepisie art. 37 § 1 kpa, tzn. nie wezwali Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011r. (ustawa z dnia 25 marca 2011r. – Dz.U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie wskazał organ, że zgodnie z przepisem art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek, który wpłynął do organu dnia 22 wrzesień 2009r.. Wnioskodawcy – W. C., A. C., S. C. i A. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 13 listopada 1978r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43% udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w Sandomierzu składającej się z działki nr 1106, stanowiącej zabudowaną działkę o obszarze 04 a72 m², dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], jako decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że wnioskodawcy nie wskazali wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość w dacie przejęcia przez Skarb Państwa stanowiła współwłasność A. i M. małż. Ł. (45,62%), A. K., J. K. i H. K. – spadkobierców J. K. (35,96%) oraz J. C. (18,43%). Ze względu na skomplikowany charakter i niezakończenie postępowania wyjaśniającego w terminie określonym w art. 35 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłużyło w dniu 16 listopada 2009r. termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2009r. Organ podjął czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania, za które uznano osoby, do których skierowana była kwestionowana decyzja, a w przypadku ich śmierci – ich następców prawnych. W tym celu m.in. zwrócono się do Urzędu Miejskiego, a także do Z. Ł. (pismo z dnia 28 grudnia 2009r.), Z. K., W. K. (pismo z dnia 28 grudnia 2009r.), M. K., J. Ł., A. Ł., E. S. (pismo z dnia 2 marca 2010r.), A. J., M. Ł., E. S. (pismo z dnia 6 kwietnia 2010r.), A. Ł. (pismo z dnia 22 kwietnia 2010r.) o wskazanie następców prawnych zmarłych współwłaścicieli (postanowienia o nabyciu spadku). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 24 maja 2010r., utrzymanym w mocy postanowieniem własnym z dnia 14 lipca 2010r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło postępowanie, wskazując że pomimo podjętych działań zmierzających do ustalenia spadkobierców stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta nie uzyskało kompletu postanowień o stwierdzenie nabycia spadku, pozwalających na prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania. Ponadto pismem z dnia 14 lipca 2010r. organ, na podstawie art. 100 kpa wezwał osoby ustalone jako strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. potwierdzenia nabycia praw do spadku po A. K., J. K., A. Ł., J. Ł., E. Ł.", zakreślając termin przedłożenia stosownych dowodów do dnia 31 sierpnia 2010r. Uwzględniając skargę W. C., A. C., S. C. i A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 października 2010r. (sygn. akt II SA/Ke 546/10) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2010r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 24 maja 2010r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Od wyroku tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną. Akta sprawy wraz ze skargą kasacyjną zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 stycznia 2011r., sprawa otrzymała sygn. I OSK 148/11, termin rozprawy nie został jeszcze wyznaczony. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można postawić zarzutu bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że stwierdzenie faktu przekroczenia terminu załatwienia sprawy jeszcze nie oznacza bezczynności organu w prowadzeniu sprawy. Stwierdzenie faktu przekroczenia terminu wymaga bowiem ustalenia, w jakiej sytuacji do tego doszło, bo mogło być spowodowane okolicznościami albo zależnymi, albo niezależnymi od organu. Skarżący twierdzą, że bezczynność w sprawie niniejszej ma miejsce od daty wydania wyroku z dnia 14 października 2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, gdyż przekazanie akt sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną nie uzasadnia niepodejmowania przez ten organ czynności. Sąd nie podziela tego zarzutu. W takiej sytuacji ma bowiem zastosowanie przepis art. 286 p.p.s.a, zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W ocenie Sądu organ musi dysponować kompletnymi aktami sprawy. Tym bardziej, że w sprawie niniejszej organ jest na etapie ustalania stron postępowania, którymi są następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości, która to okoliczność napotyka na trudności. Zauważyć należy, że skarżący, będący wnioskodawcami w sprawie o stwierdzenie nieważności przyjęli bierną postawę i nie wskazali żadnych następców prawnych. Orzeczenie sądu I instancji o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest nieprawomocne. W skardze kasacyjnej zarzucono m.in., że ustalenie tytułu stron postępowania do następstwa prawnego po osobach, które w 1968r. były właścicielami przejętych gruntów jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa a brak odpowiednich dokumentów uniemożliwia ustalenie stron postępowania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie pozostaje w bezczynności, nie można także mówić o przewlekłości postępowania administracyjnego. Konieczne jest bowiem rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku sądu I instancji i zwrot akt organowi ze stwierdzeniem prawomocności orzeczenia sądu. Od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie zależało dalsze postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie niniejszej. Z tych względów skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)