II SAB/Ke 92/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna we W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia wniosku [...] Spółka Akcyjna we W. z dnia [...] czerwca 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółka Akcyjna we W. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 września 2025 r. [...] Spółka Akcyjna we W. (dalej "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wojewody oraz niezałatwienie sprawy w terminie (przewlekłość). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że 27 czerwca 2025 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca: A. E.. Co prawda wniosek ten nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Zaznaczyła, że skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, bowiem zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydawania zezwoleń na pracę. Spółka zarzuciła, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem Spółki, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności miały charakter pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu Spółka podniosła, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. W zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżąca podkreśliła, że sytuacji w której strona czeka tak długo jak w tej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżąca również w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazała Spółka, "Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy." W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, względnie z uwagi na nadużycie przez skarżącego prawa do sądu. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przyznał, że 27 czerwca 2025 r. wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla A. E. złożony przez Spółkę, ale zawierał braki formalne, które skarżąca uzupełniła bez wezwania 15 lipca 2025 r. Podkreślił, że 1 czerwca 2025 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621), zwanej dalej "ustawą o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom", wprowadzające obowiązek składania wniosków wyłącznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (art. 72 ust. 7 ww. ustawy), udostępnianego i prowadzonego zgodnie z ustawą z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620) dalej "ustawa o rynku pracy" przez Ministra właściwego do spraw pracy. System teleinformatyczny w pierwszych tygodniach nie działał jednak prawidłowo, uniemożliwiając organowi prowadzenie spraw i wydawanie decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że pracownik organu prowadzący postępowanie napotkał problem formalny, który uniemożliwił wydanie decyzji, polegający na tym, że istniała już w obrocie prawnym inna, wcześniejsza decyzja o zezwoleniu na pracę dla A. E.. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających ustalono, że Spółka tożsamy wniosek, dotyczący tego samego cudzoziemca i wykonywania pracy na tym samym stanowisku, złożyła pierwotnie 28 listopada 2024 r. i 30 grudnia 2024 r. otrzymała decyzję o zezwoleniu na pracę dla A. E. z datą ważności wykonywania pracy do 29 grudnia 2025 r. W kwietniu 2025 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji wydanej w tej sprawie. Z uwagi na obowiązujące wówczas przepisy oraz w związku z problemami kadrowymi organu, a przede wszystkim brakiem negatywnych konsekwencji w niezałatwieniu wniosku o uchylenie decyzji zarówno dla Spółki jak i cudzoziemca, decyzja ta do 27 czerwca 2025 r. (kiedy wpłynął nowy wniosek) nie została uchylona. Z uwagi na fakt, że funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o zezwoleniu na pracę dla A. E., organ nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem nowego wniosku. Cudzoziemiec ten mógł zatem podjąć pracę w każdej chwili w oparciu o decyzję organu z 30 grudnia 2024 r. Dla zachowania formalności, 25 sierpnia 2025 r. organ wysłał zawiadomienie, że dokona uchylenia decyzji z 30 grudnia 2024 r., na co skarżąca nie zareagowała. Organ uchylił ww. zezwolenie decyzją z 10 września 2025 r., którą skarżąca odebrała 22 września 2025 r., a zatem wydanie decyzji (kolejnego zezwolenia) zgodnej z żądaniem Spółki mogło nastąpić dopiero po upływie 14 dni od daty jej doręczenia. Organ wydał decyzję zgodną z żądaniem skarżącej 7 października 2025 r. W ocenie organu nie doszło do bezczynności ani też przewlekłości postępowania na gruncie tej sprawy. Organ był gotowy do wydania decyzji w przewidzianym ustawą terminie, a jej wydanie nie było możliwe wyłącznie z przyczyn formalnych. Zdaniem organu, niniejsza skarga stanowi nadużycie prawa, bowiem Spółka nie poniosła żadnej szkody z uwagi na wydłużony czas wydania decyzji - cudzoziemiec miał ważne zezwolenie na pracę i mógł ją podjąć w każdej chwili. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że przez jego działanie poniosła ona realne straty nie mogąc prowadzić działalności gospodarczej. W kwestii dochodzonej przez Spółkę sumy pieniężnej, żądanie to nie jest zdaniem organu zasadne. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na orzeczenie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie organu, lecz z uwagi na problem formalny, który należało najpierw rozwiązać. Z tej przyczyny nie jest zasadne wymierzenie organowi grzywny, bowiem w tej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości organ zwrócił uwagę, że skarga na bezczynność jest pismem procesowym niewymagającym od profesjonalnego pełnomocnika szczególnego nakładu pracy. Jak wynika z wiedzy organu pełnomocnik Spółki składa w całej Polsce w imieniu swoich klientów dziesiątki takich skarg na gotowym szablonie (w tym za pośrednictwem Wojewody), o czym świadczy również treść tej skargi - nieprawidłowa data jej sporządzenia (wskazująca na przygotowanie pisma procesowego już na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na pracę), brak uzasadnienia do tej konkretnej sprawy, a jedynie "sztampowe" odniesienie się do przepisów ogólnie obowiązujących i orzecznictwa, tudzież innych spraw - o czym świadczy błędne określenie przewlekłości postępowania w tej sprawie jako kilkunastomiesięcznej, podczas gdy decyzja została wydana 7 października 2025 r., a wniosek o jej wydanie wpłynął do organu 27 czerwca 2025 r. Nadto na taki charakter skargi wskazuje również fakt, że pełnomocnik skarżącej powołuje się na art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która to ustawa utraciła moc i została zastąpiona częściowo przez ustawę o rynku pracy. Natomiast art. 10a ww. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. został zastąpiony art. 7 ust. 4 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom, co profesjonalny pełnomocnik powinien był dostrzec przed złożeniem tej skargi, zwłaszcza domagając się zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Powyższe nieścisłości w treści skargi nie świadczą o zwiększonym nakładzie pracy pełnomocnika, ale raczej o braku starannego działania. W zaistniałych okolicznościach, w sytuacji uwzględnienia przez sąd skargi brak jest podstaw do przyznania podwójnej wysokości kosztów zastępstwa procesowego, a bardziej do jej miarkowania w odpowiedni sposób. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny obowiązującej od 1 czerwca 2025 r. ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom, tj. art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wniosek skarżącej z 27 czerwca 2025 r. rozstrzygany był na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom. Sąd ustalił, że skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji Wojewody z 7 października 2025 r. kończącej postępowanie w I instancji. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na treść uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (dostępnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), wedle których skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego), poprzedzona ponagleniem, wniesiona po jego zakończeniu, w przypadku bezczynności - stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała z 22 czerwca 2020 r.), zaś w razie przewlekłości - podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała z 7 marca 2022 r.). Na podstawie przesłanych akt sprawy Sąd ustalił, że: - 28 listopada 2024 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o imieniu i nazwisku: A. E. na okres od 28 grudnia 2024 r. do 27 grudnia 2027 r.; - 30 grudnia 2024 r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę dla ww. cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A nr [...] od 30 grudnia 2024 r. do 29 grudnia 2025 r.; - 27 marca 2025 r. Spółka poinformowała organ, że A. E., dla którego otrzymała zezwolenie na pracę nie podejmie pracy w ustalonym terminie i zwróciła się o "anulowanie zezwolenia na pracę" dla ww. cudzoziemca z dniem 27 marca 2025 r.; - 27 czerwca 2025 r. Spółka ponownie złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca A. E. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres od 28 lipca 2025 r. do 27 lipca 2028 r.; - 15 lipca 2025 r. skarżąca złożyła korektę wniosku z 27 czerwca 2025 r.; - 21 sierpnia 2025 r. Wojewoda zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia zezwolenia na pracę typ A nr [...] udzielonego decyzją z 30 grudnia 2024 r.; - 10 września 2025 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji tego organu z 30 grudnia 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na pracę typu A nr [...] na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela Uzbekistanu A. E. w okresie od 30 grudnia 2024 r. do 29 grudnia 2025 r. (data doręczenia decyzji Spółce - 22 września 2025 r.); - 18 września 2025 r. Spółka wniosła niniejszą skargę; - 7 października 2025 r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca A. E. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A nr [...] na okres od 7 października 2024 r. do 27 lipca 2028 r. Zarzucane organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczą wprawdzie sprawy z wniosku z 27 czerwca 2025 r., zakończonej decyzją z 7 października 2025 r., jednak z uwagi na argumentację podnoszoną w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za konieczne przywołać również wynikające z akt administracyjnych ustalenia w zakresie załatwienia wniosku z 26 listopada 2024 r., co nastąpiło decyzją Wojewody z 30 grudnia 2024 r. oraz uchylenia tej ostatniej decyzji decyzją z 10 września 2025 r. Przepisy ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa z wniosku skarżącej datowanego na 27 czerwca 2025 r. o zezwolenie na pracę cudzoziemca A. E. powinna zostać załatwiona przez Wojewodę niezwłocznie, jednak nie później niż w ciągu 1 miesiąca. Nie można bowiem sprawy tej uznać za szczególnie skomplikowaną. Wprawdzie postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem złożonym 27 czerwca 2025 r, jednak termin do jej załatwienia rozpoczął bieg od 15 lipca 2025 r. czyli od daty złożenia korekty wniosku, a nie od daty złożenia wniosku, jak twierdzi się w skardze. Strony zgodnie przyznały, że wniosek ten zawierał braki formalne wymagające uzupełnienia, co nastąpiło 15 lipca 2025 r. przez złożenie jego korekty. Stosownie zaś do treści art 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwiania spraw, określonych w zacytowanych wyżej przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Jeśli chodzi o braku wniosku, ustawodawca przewidział termin siedmiodniowy do ich uzupełnienia, który należy liczyć od daty wezwania do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Wprawdzie z odpowiedzi na skargę wynika, że braki wniosku uzupełnione zostały bez wezwania, jednak z uwagi na bezsporną okoliczność, że tego rodzaju braki, uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia, występowały w pierwotnym wniosku, datę, od której należy liczyć dla organu termin do załatwienia sprawy, określić trzeba na 15 lipca 2025 r., kiedy to braki formalne wniosku zostały faktycznie uzupełnione. Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda załatwił sprawę Spółki uchybiając terminowi miesięcznemu, gdyż decyzja kończąca postępowanie w I instancji została wydana 7 października 2025 r. Z nadesłanych Sądowi akt nie wynika również, aby w sprawie z wniosku z 27 czerwca 2025 r., od daty jego korekty do wydania decyzji, Wojewoda podejmował jakikolwiek czynności, a w szczególności zawiadamiał stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. W tej sprawie organ powinien dwukrotnie zawiadomić o tym Spółkę (po 15 sierpnia, a następnie po 15 września 2025 r.), podając jednocześnie przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Oczywistym jest zatem, że Wojewoda popadł w bezczynność w załatwieniu wniosku. Ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się także, że w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, że organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70). Akceptując przedstawione wyżej stanowisko Sąd przyjął, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością lecz z bezczynnością organu, gdyż od daty złożenia korekty wniosku nie podjął on w tym konkretnym postępowaniu żadnej czynności, w szczególności nie zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach opóźnienia. Z odpowiedzi na skargę oraz z dołączonej przez organ dokumentacji wynika, że przeszkodę formalną do załatwienia wniosku z 27 czerwca 2025 r. stanowił fakt, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja z 30 grudnia 2024 r., którą Wojewoda zezwolił temu samemu cudzoziemcowi na pracę na terytorium RP w okresie od 30 grudnia 2024 r. do 29 grudnia 2025 r. oraz, że decyzja ta nie została uchylona mimo wypełnienia przez pracodawcę obowiązku wynikającego z art. 88i pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214 z późn. zm.), obowiązującej do 31 maja 2025 r. Obowiązek ten polegał na powiadomieniu Wojewody o tym, że cudzoziemiec A. E. nie podjął pracy w okresie 3 miesięcy od początkowej daty ważności zezwolenia na pracę. Takie zawiadomienie nastąpiło w piśmie datowanym na 27 marca 2025 r. (data wpływu do organu 8 kwietnia 2025 r.) wraz z wnioskiem "o anulowanie zezwolenia na pracę ww. cudzoziemca z dniem 27 marca 2025 r.". Z treści art. 88k ust. 1 pkt 5 ustawy promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że w przypadku, o jakim mowa m.in. w art. 88i pkt 5 tej ustawy, Wojewoda uchyla wydane zezwolenie na pracę z urzędu. Jak już powiedziano wyżej, nieuchylenie poprzedniego zezwolenia udzielonego decyzją z 30 grudnia 2024 r. było ową "przeszkodą formalną" do załatwienia wniosku z 27 czerwca 2025 r. Opóźnienie Wojewody w realizacji obowiązku wynikającego z art. 88k pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest wprawdzie oczywiste, jednak rozpoznawana skarga na bezczynność dotyczy innej sprawy, wszczętej wnioskiem z 27 czerwca 2025 r. Obie sprawy dotyczą tego samego wnioskodawcy i tego samego organu oraz zezwolenia na pracę tego samego cudzoziemca, jednak inne są materialnoprawne podstawy ich rozstrzygnięcia. Co za tym idzie, zwłoka w podjęciu przez Wojewodę decyzji o uchyleniu zezwolenia na pracę z 30 grudnia 2024 r. nie mogła mieć wpływu na ocenę zaistniałej bezczynności w rozpoznawanym przypadku, jak podnosi organ, zwłaszcza, że strona nie została zawiadomiona o przyczynach opóźnienia w załatwieniu wniosku z 27 czerwca 2025 r. w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Wszystkie te okoliczności powodują, że Sąd nie znalazł podstaw do oddalenia skargi, o co wnosił Wojewoda. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Okoliczność wydania - po wniesieniu skargi - decyzji z 7 października 2025 r. kończącej postępowanie przed organem I instancji, któremu słusznie zarzucono bezczynność, ma ten skutek, że bezprzedmiotowe stało się orzeczenie, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, CBOSA). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, CBOSA). W przypadku stwierdzonej bezczynności z oczywistym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy brak czynności lub przedłużanie postępowania ponad ustawowe terminy stanowi wyraz oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, taka szczególna sytuacja nie zaistniała w sprawie. Organ przekroczył termin załatwienia sprawy dwukrotnie, a nie "wielokrotnie", jak wskazuje autor skargi. Nie ma także w tym przypadku mowy o czekaniu na rozstrzygnięcie "kilkanaście miesięcy". Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika również, aby Wojewoda od 2014 r. rażąco przekraczał terminy wydania decyzji na zezwolenie na pracę cudzoziemca z wniosku skarżącej Spółki, powołując się przy tym każdorazowo na "kłopoty kadrowe". To prawda, że organ nie załatwił sprawy w terminie i nie zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jednak okoliczności te wpływają na przyjęcie, że pozostawał bezczynny, ale nie na ocenę, że rażąco naruszył prawo. Trzeba zauważyć, że Spółka złożyła wniosek z 27 czerwca 2025 r. mając świadomość tego, że w obrocie prawnym pozostaje zezwolenie na pracę A. E. z 30 grudnia 2024 r. z okresem ważności do 29 grudnia 2025 r. oraz, że nie zostało ono uchylone i będzie stanowić przeszkodę do wydania nowej decyzji. Z akt nie wynika, aby skarżąca ponaglała Wojewodę o załatwienie sprawy związanej z uchyleniem decyzji z 30 grudnia 2024 r., co w tych konkretnych okolicznościach leżało przecież w jej własnym interesie, skoro chciała zatrudnić tego samego cudzoziemca od 28 lipca 2025 r. Z akt wynika jednocześnie, że decyzja rozstrzygająca wniosek z 27 czerwca 2025 r. zapadła niezwłocznie po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję z 10 września 2025 r. o uchyleniu zezwolenia z 30 grudnia 2024 r. W tych okolicznościach nie można więc powiedzieć, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. było wyrazem lekceważenia strony czy przejawem oczywistego braku woli organu do jej rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a. Oddalenie skargi w pkt. III wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., obejmuje nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, a także wymierzenia organowi grzywny. Jeśli chodzi o kwestię związaną z przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, to została ona przez ustawodawcę pozostawiona do uznania sądu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący wskaże na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością organu. Ponadto, suma pieniężna powinna być przyznawana wówczas, gdy to jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność lub przewlekłość w celu zwalczenia bezczynności lub przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA). Zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Podstaw do przyznania sumy pieniężnej nie można upatrywać w uzasadnieniu wniosku zawartego w skardze, w którym wskazano, że w wyniku bezczynności organu administracji skarżąca ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Takie twierdzenie nie zostało niczym poparte, a niewykazane argumenty skargi o "kilkunastomiesięcznym" oczekiwaniu na załatwienie tego typu spraw i powtarzających się, od 2014 r., przypadkach rażącej zwłoki w udzielaniu zezwoleń przez Wojewodę, nie przekonują do uwzględnienia omawianego wniosku, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skoro Wojewoda załatwił sprawę i wydał decyzję kończącą postępowanie, zdyscyplinowanie organu – poprzez przyznanie sumy pieniężnej - stało się bezprzedmiotowe. Wskazane wyżej okoliczności legły także u podstaw nieuwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, która nie jest środkiem karnym, lecz służyć ma przymuszeniu organu do załatwienia sprawy. Wydanie decyzji z 7 października 2025 r. i jednoczesne uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa powoduje, że odpadła podstawa prawna do wymierzenia grzywny. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości 597 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł. Sąd nie przychylił się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi natomiast, że opłatę ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik skarżącej nie zawarł we wniosku o zasądzenie kosztów oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zakwalifikowania podjętych przez pełnomocnika czynności jako tych, które zostały wymienione w § 15 ust. 3 rozporządzenia, dlatego ustalił wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej. Sąd wziął pod uwagę, że sprawa przed Sądem została rozstrzygnięta w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, co nie wymagało osobistego stawiennictwa pełnomocnika. Sprawa nie była też szczególnie skomplikowana. Sąd orzekał na podstawie akt administracyjnych złożonych przez organ, a strona skarżąca, działająca przez pełnomocnika, nie składała żadnych dodatkowych dokumentów. Ponadto skarga została uwzględniona częściowo, a wskazywane już wyżej niewykazane twierdzenia dotyczące "kilkunastomiesięcznego" oczekiwania na załatwienie tego typu spraw i powtarzających się, od 2014 r., przypadkach rażącej zwłoki w udzielaniu zezwoleń na pracę cudzoziemców przez Wojewodę oraz przywołanie w skardze art. 10a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sytuacji, gdy ustawa ta nie obowiązuje od 31 maja 2025 r., nie przekonują do przyjęcia oceny, że przygotowanie skargi w tej sprawie łączyło się ze zwiększonym nakładem pracy i przygotowań.