II SO/Ke 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. B. o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). postanawia: odrzucić wniosek. W dniu 19 grudnia 2008 r. drogą elektroniczną wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosek P. B. o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 i 2 p.p.s.a. organowi – Prokuraturze Rejonowej, grzywny w kwocie 10.000 zł. za nie przekazanie Sądowi, w trybie i terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., skargi P. B. dotyczącej bezczynności tego organu w prawidłowym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. W emailu przesłanym pocztą elektroniczną na adres internetowy [email protected], do którego załączony został ten wniosek, P. B. oświadczył, że jego pismo procesowe zostało podpisane bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 grudnia 2008 r., P. B. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez podpisanie wniosku, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia wniosku. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 12 stycznia 2009 r. W dniu 19 stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęło drogą elektroniczną pismo P. B., w którym w odpowiedzi na wezwanie do podpisania wniosku o wymierzenie organowi grzywny oświadczył, że wniosek ten został przez niego podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, w związku z czym wezwanie Sądu uznaje za pozbawione podstaw prawnych. W uzasadnieniu swego pisma skarżący zauważył, że zgodnie z art. 65 § 3 p.p.s.a. wszelkie pisma mogą być doręczane m. in. za pośrednictwem poczty elektronicznej, co przesądza, iż pod pojęciem pisma należy rozumieć oświadczenie woli wyrażone za pomocą znaków pisarskich (graficznych) uzewnętrznione nie koniecznie na kartce papieru. Powołując się na treść art. 78 § 2 kc i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym skarżący stwierdził, że jego pismo podpisane bezpiecznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest równoważne pismu złożonemu w formie pisemnej i podpisanemu podpisem własnoręcznym. Również art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera wymogu, by pismo było podpisane "podpisem własnoręcznym", lecz "podpisem". Analiza przepisów innych ustaw regulujących postępowanie przed sądami lub organami administracji państwowej wskazuje, iż funkcjonujące tam pojęcie "pismo" oznacza oświadczenie woli złożone na jakimś nośniku tych danych (np. art. 125 § 2 kpc mówi o pismach procesowych wnoszonych na formularzach lub informatycznych nośnikach danych lub art. 39¹ § 1 oraz art. 39¹ § 2 w zw. z art. 39 kpa mówiący o pismach doręczanych za pomocą lub sporządzanych w formie dokumentów elektronicznych). Skarżący podniósł również, że przepis art. 1 pkt 6 oraz 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie uchylają stosowania do postępowania przed sądami administracyjnymi innych ustaw, w tym wspomnianej ustawy o podpisie elektronicznym, ponieważ wskazują jedynie na ograniczenia zastosowania tej ustawy do sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Na podstawie art. 64 § 3 p.p.s.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do wniosków wszczynających postępowanie sądowe (art. 63 p.p.s.a.), do których należy zaliczyć również wniosek o wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GZ 31/07 LEX nr 232365, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, komentarz do art.63). Stosownie do treści art. 64 § 2 p.p.s.a., wniosek wszczynający postępowanie sądowe, a więc również wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z tych wymagań jest podpis strony, o czym stanowi art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie, a P. B. twierdził, że wniosek ten został przez niego podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, przez co nie miał obowiązku jego własnoręcznego podpisania, koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy było wyjaśnienie, czy podpis elektroniczny uregulowany w przepisach ustawy o podpisie elektronicznym, jest podpisem o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane zagadnienie było już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 24 lipca 2008 r. (I OPP 25/08) oraz z dnia 10 września 2008 r. (I OZ 673/08) Sąd ten stwierdził, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.), bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. W rozdziale IX tej ustawy znajdują się przepisy zmieniające m.in. przepisy Kodeksu cywilnego - art. 60, art. 78 § 1 i § 2, dopuszczające możliwość wyrażenia woli osoby w stosunkach cywilnoprawnych przez ujawnienie jej w postaci elektronicznej. Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przytaczanej dalej jako ustawa o informatyzacji (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a, dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu, jaki reguluje dana ustawa. W przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji, przepisów tej ustawy nie stosuje się do sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. A zatem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w ustawie o podpisie elektronicznym. Dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest natomiast późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Podzielając wskazany pogląd należy dodać, że przemawiają za nim również dalsze istotne względy. Podpis elektroniczny jest składany przez stronę za pomocą oprogramowania, specjalnej karty elektronicznej i czytnika. Jest to, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o podpisie elektronicznym, urządzenie służące do składania podpisu elektronicznego. Adresat (odbiorca) pisma musi z kolei dokonać weryfikacji dokumentu - co czyni za pośrednictwem tzw. klucza publicznego - drugiego z pary kluczy (prywatnego i publicznego) wytworzonych podczas generowania podpisu dla jego właściciela. Weryfikacja podpisu jest tak samo prosta, jak jego składanie. Problem tkwi jedynie w tym, że trzeba posiadać aplikacje do weryfikacji wszystkich typów podpisów. Jak widać, podpis elektroniczny jest za każdym razem inny, chociaż składa się przy pomocy tej samej karty i tego samego urządzenia. Można więc stwierdzić, że dla osiągnięcia skuteczności i poprawności tych działań, niezbędne jest korzystanie z jednakowego oprogramowania przez nadawcę i odbiorcę informacji. Tymczasem, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne, polityk certyfikacji dla kwalifikowanych certyfikatów wydawanych przez te podmioty oraz warunków technicznych dla bezpiecznych urządzeń służących do składania i weryfikacji podpisu elektronicznego (Dz.U. Nr 128/02 poz. 1094), pozwala się stosować różne formaty podpisu. Jak wynika z wiarygodnych źródeł (S. Wikariak, Można łatwo złożyć podpis, gorzej z jego odczytaniem, Rzeczpospolita 2006, nr 90), w Polsce działają cztery centra certyfikujące, które oferują cztery różne, choć prawnie równoważne, podpisy. Podpisy te są jednak sporządzone w różnych niekompatybilnych formatach. Oznacza to, że dla skutecznego przesyłania dokumentów elektronicznych zarówno nadawca, jak i odbiorca musieliby dysponować identycznym oprogramowaniem lub musieliby instalować wszystkie dostępne oprogramowania, co spowodowałoby "konflikt" między tymi oprogramowaniami. Bez zmiany przepisów, praktyczne zastosowanie podpisu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym wydaje się więc niemożliwe (C. Martysz, G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz. ABC 2007., komentarz do art. 36). Z powyższych uwag dotyczących postępowania administracyjnego należy wyciągnąć wniosek, że tym bardziej nie jest możliwe stosowanie podpisu elektronicznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oprócz bowiem wskazanych trudności technicznych związanych z możliwością weryfikacji podpisu elektronicznego przez odbiorcę, na przeszkodzie stosowania takiego podpisu stoi to, że ustawodawca nie nałożył na sądy administracyjne obowiązku zorganizowania możliwości bezpiecznego odbioru i niewątpliwej weryfikacji takich podpisów, co wydaje się być koniecznym warunkiem używania podpisu elektronicznego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązek taki, tj. obowiązek używania do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych służących do wymiany danych pomiędzy tym podmiotem, a podmiotem niebędącym organem administracji publicznej, spełniających minimalne wymagania dla takich systemów zdefiniowane w art.3 pkt 9 ustawy o informatyzacji, nie dotyczy bowiem m. in. sądów administracyjnych. Stosowanie do tych sądów przepisów ustawy o informatyzacji wyłącza bowiem art. 2 ust. 3 tej ustawy. Ograniczony zakres, w jakim do sądów administracyjnych stosuje się tylko art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o informatyzacji, nie dotyczy obowiązku używania przez sądy administracyjne systemów teleinformatycznych do odbioru i weryfikacji podpisów elektronicznych. Przepis art. 13 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ma bowiem zastosowanie do sądów administracyjnych tylko w przypadkach, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej. Z żadnego natomiast przepisu dotyczącego postępowania przed sądami administracyjnymi nie wynika obowiązek realizacji przez sądy administracyjne zadań publicznych związanych z prowadzeniem tych postępowań, przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego i przekazywania w tej formie informacji do i od stron prowadzonych postępowań. Obowiązku takiego nie można w szczególności wywieść z powołanego w piśmie skarżącego art. 65 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie nakłada bowiem obowiązku doręczania pism za pośrednictwem poczty elektronicznej, a jedynie daje taką możliwość, a ponadto dotyczy doręczania pism przez sąd, a nie sądowi, co jednoznacznie wynika z treści § 1 tego artykułu, a także z treści całego rozdziału 4, dział III p.p.s.a. Uwzględniając powyższe rozważania należy uznać, że obowiązek zawarcia w piśmie strony jej podpisu określony w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., nie może być zrealizowany poprzez opatrzenie pisma podpisem elektronicznym, o jakim mowa w ustawie o podpisie elektronicznym. Ponieważ mimo upływu zakreślonego terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku, P. B. nie podpisał go własnoręcznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i art. 64 § 2 i 3 p.p.s.a. odrzucił wniosek o wymierzenie organowi grzywny.