II GZ 31/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt IV SO/Wa 343/05 w zakresie odrzucenia wniosku A. A. S. o wymierzenie grzywny Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wobec nieprzekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia postanawia: odrzucić zażalenie NSA/post.1 – postanowienie "ogólne" W dniu 21 września 2005 r. A. A. S. powołując się na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem strony organ nie wywiązał się z wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż w dniu 17 sierpnia 2005 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na akt Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2005 r., Nr [...], utrzymujący w mocy "decyzję" z dnia 3 czerwca 2005 r. wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, Nr [...], w przedmiocie udzielenia pomocy w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 (Działanie 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom"). Stwierdził, iż organ administracji nie przekazał Sądowi w terminie 30 dni skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek o ukaranie organu grzywną Prezes ARiMR podniósł, iż skarga wpłynęła do ARiMR w dniu 19 sierpnia 2005 r., a w dniu 15 września 2005 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wysłana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Załączył do odpowiedzi kopie dziennika podawczego i pocztowej książki nadawczej. Postanowieniem z dnia 27 marca 2006 r., doręczonym stronie 6 kwietnia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SO/Wa 343/05, odrzucił, jak to określił, skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż organ zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i skargę wraz z aktami sprawy przekazał do Sądu przed upływem trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Wskazał także, że w wyniku rozpoznania skargi na akt Prezesa ARiMR z dnia 19 lipca 2005 r., Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1921/05, odrzucił skargę uzasadniając, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną ani aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, postępowanie z wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe. W dniu 14 sierpnia 2006 r. strona nadała w urzędzie pocztowym zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2006 r. WSA w Warszawie postanowił przywrócić termin do złożenia zażalenia. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz błędną wykładnię art. 168 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku strona powołała się na wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05, pogląd, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie wszczyna postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazała, że w związku z tym, nie jest to wniosek o jakim mowa w art. 63 p.p.s.a. i nie znajduje do niego zastosowania art. 64 § 3 p.p.s.a. Nie jest też dopuszczalne odrzucenie takiego wniosku z powołaniem się na art. 58 p.p.s.a. Strona stwierdziła także, że postanowienie o odrzuceniu skargi, na które powołał się Sąd było nieprawomocne. Uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzuciła, iż nie wynika z niego z jakiego powodu Sąd wniosek odrzucił. Strona zauważyła, że istnieje możliwość, że organ przekazał akta sprawy w terminie, ale niepełne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania zażalenia konieczna jest ocena czy wydane na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanowienie podlega zaskarżeniu zażaleniem czy też skargą kasacyjną. Rzecz jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że wniesione zażalenie nie spełnia wymogów formalnych stawianych skardze kasacyjnej już choćby z tego powodu, że nie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika o jakim mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest rozstrzygnięcie czy wymieniony w art. 55 § 1 p.p.s.a. wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny stanowi wniosek wszczynający postępowanie sądowe, o jakim mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnianie przedstawionego ostatnio zagadnienia rozpocząć należy od stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela przeważający w doktrynie pogląd, zgodnie z którym nie można ustawodawcy przypisać woli ograniczenia zakresu stosowania art. 63 § 1 p.p.s.a. do wniosków wymienionych w innych niż p.p.s.a. ustawach. Taki zamiar prawodawcy pozostawałby w sprzeczności z wyraźnym sformułowaniem "jeżeli ustawy tak stanowią" bez zastosowania dookreślenia wyłączającego p.p.s.a. z kręgu ustaw o jakich w przepisie mowa (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka–Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 173 – 174). Wobec tego powstaje problem sprowadzający się do odpowiedzi na pytanie, które z przewidzianych w p.p.s.a. wniosków, do których składania są uprawnione wymieniane w ustawie podmioty, są wnioskami wszczynającymi postępowanie sądowe (art. 63 § 1 p.p.s.a). W orzecznictwie i doktrynie, akceptujących wstępne założenie dopuszczalności stosowania art. 63 § 1 p.p.s.a. do wniosków wymienianych w tej ustawie procesowej, brak jednoznacznej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę na okoliczność, która, jak się wydaje, dotąd nie była podkreślana. Otóż, zdaniem Sądu, z treści przepisów art. 63 § 1 oraz art. 230 § 1 p.p.s.a. z jednej strony i art. 173 § 1 p.p.s.a. z drugiej, wyprowadzić należy pogląd, że ustawodawca założył istnienie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego kategorii "postępowania sądowego", do której należy "postępowanie przed sądem w danej instancji", w tym postępowanie, którego cechą wyróżniającą jest wszczęcie odrębnym od skargi wnioskiem (art. 63 § 1 p.p.s.a. ), oraz, nie będącej tożsamą, kategorii "postępowania w sprawie" , wywołanego skargą i kończonego orzeczeniem zaskarżalnym skargą kasacyjną. Na znaczenie zwrotu "w sprawie" tradycyjnie zwraca się uwagę w doktrynie procesu cywilnego (por. J. Krajewski [w:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa, 1989, t. 2, str. 651 – 652). Najczęściej postępowania wszczynane różnorakimi przewidzianymi w ustawie wnioskami, nie będącymi tymi o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a., dotyczą kwestii incydentalnych i ich tok przebiega w ramach "postępowania w sprawie". Istnieją jednak "postępowania sądowe" nie będące elementem przebiegu "postępowania w sprawie", a wśród nich i takie których wynik nie wpływa bezpośrednio na tok i rezultat "postępowania w sprawie". Odrębność regulacji zawartej w art. 63 i art. 64 p.p.s.a. i celowość odesłania do przepisów o skardze stanowią argumenty przemawiające za tym, by uznać, że w art. 63 § 1 p.p.s.a. chodzi o ostatnio wyodrębnioną, najwęższą, grupę postępowań. Co istotne, przedstawione rozumowanie prowadzi do wniosku, iż nie ma przeszkód by uznać, że możliwe jest wszczęcie "postępowania sądowego" w rozumieniu art. 63 § 1 p.p.s.a. mimo, że w toku pozostaje "postępowanie w sprawie" wywołane wniesieniem skargi. Jednoznaczne sformułowanie kryteriów wyodrębnienia postępowań wszczynanych na skutek wniosków o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. napotyka na istotne trudności. Nie jest też rzeczą Sądu budowanie teoretycznych konstrukcji pozwalających na ocenę czy postępowania takie są "szczególnymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi" (por. J. P. Tarno: Prawo o ... , str. 199) czy też jedynie postępowaniami wpadkowymi o wyjątkowym charakterze sprowadzającym się do samodzielności w stosunku do "postępowania w sprawie". Dla potrzeb rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest stwierdzenie, że nawet przyjęcie wąskiego kryterium inicjowania przez wniosek postępowania przed sądem, w sytuacji gdy skarga do sądu nie została jeszcze złożona lub nie została jeszcze przekazana przez organ administracji publicznej (por. W. Chróścielewski [w:]: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, str. 467), wymieniony w art. 55 § 1 p.p.s.a. wniosek o wymierzenie organowi grzywny należy do tych wniosków o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że na odrębność od "postępowania w sprawie" wskazują: moment składania wniosku gdy "postępowanie w sprawie" pozostaje w szczególnej fazie, w której możliwe jest jeszcze jego zakończenie skutkiem działania organu administracji publicznej w ramach autokontroli; brak bezpośredniego wpływu postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny na wynik "postępowania w sprawie"; nikły i niebezpośredni związek z tokiem "postępowania w sprawie", ograniczający się do stworzenia warunków do jego przyspieszenia; odmienność przedmiotu i celu postępowania wywołanego wnioskiem, które nie zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego skargą aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przy pewnych różnicach w zakresie używanej argumentacji, przedstawiony pogląd Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odpowiada stanowisku prezentowanemu w doktrynie (por. powołane opracowania W. Chróścielewskiego, B. Dautera i J. P. Tarny) i orzecznictwie (por. niepublikowane orzeczenia NSA w sprawach I FZ 298/06 i OZ 1018/04). Cała przedstawiona argumentacja wskazuje, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05, opartego na założeniu, że postępowanie wywołane wnioskiem o jakim mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem incydentalnym, którego nie cechuje odrębność w stosunku do postępowania wywołanego skargą. Często przyjmuje się, że konsekwencją akceptacji poglądu, iż wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej należy do wniosków o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a., jest uznanie, że postanowienie w przedmiocie określonym w art. 55 § 1 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną i to mimo wyraźnego brzmienia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., w którym to przepisie określa się jako zaskarżalne zażaleniem postanowienie, którego przedmiotem jest ukaranie grzywną (por. J. P. Tarno: Prawo o ... , str. 166). W doktrynie przyjmuje się jednak i inną koncepcję, zgodnie z którą na wydane na podstawie art. 55 § 1 postanowienie przysługuje zażalenie, chociaż orzeczenie zapada skutkiem wniosku przewidzianego w art. 63 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka–Medek: Prawo o ... , str. 175 i str. 401). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela taki pogląd. Wyjaśniając przyczyny uznania, że wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. należy do wniosków, do których odnosi się art. 63 § 1 p.p.s.a., Sąd przedstawił już stanowisko co do tego, że wszczęte skutkiem złożenia takiego wniosku postępowanie nie jest postępowaniem "w sprawie". W art. 173 § 1 p.p.s.a. przewidziano, że istnieje kategoria postanowień zaskarżalnych skargą kasacyjną. Są to postanowienia kończące postępowanie "w sprawie". Ponieważ postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny nie kończy postępowania "w sprawie", to nie przysługuje od niego skarga kasacyjna. Nie przeczy temu przedstawiona koncepcja samodzielności postępowań wszczynanych skutkiem wniosków, o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. Wobec takich założeń w ogóle nie zachodzi kolizja pomiędzy art. 173 § 1 a art. 194 § 2 pkt 10 p.p.s.a. Brak więc podstaw do rozważania stosowania norm kolizyjnych. Nie można podważyć stosowania ostatnio wymienionego przepisu do postanowień wydanych na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Dlatego Sąd uznaje, że na omawiane postanowienie przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie powstaje jednak kolejny problem wynikający z faktu, że zażaleniem zaskarżono postanowienie o odrzuceniu wniosku, mylnie nazwanego skargą. Zauważyć należy, iż w art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a wymieniono jedynie postanowienia w przedmiocie ukarania grzywną. Wynika stąd, że na postanowienia inne niż uwzględniające wniosek zażalenie nie przysługuje (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka – Medek: Prawo o ... , str. 490- 491). Podobnie podchodzi się w doktrynie i orzecznictwie do kwestii dopuszczalności zażaleń na postanowienia w przedmiocie innym niż jednoznacznie określony w poszczególnych punktach art. 194 § 1 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno: Prawo o ... , str. 427). Dopuszczalności zażalenia nie można domniemywać, na co wskazuje treść początkowej części art. 194 § 1 p.p.s.a. Z tego też powodu zażalenie ,jako niedopuszczalne (nieprzewidziane w art. 194 § 1 p.p.s.a.), podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 197 § 2 p.p.s.a.