I SA/Kr 103/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. M.H. (dalej: Strona, Skarżąca) prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą M., wnioskiem z dnia 13 maja 2020 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące kwiecień i maj 2020 roku. Zwolnienie dotyczyło zaległych składek na ubezpieczenie społeczne od osób będących jej pracownikami. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) działając na podstawie art. 31zo ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) oraz art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść ar. 31zo ust. 2 i ust 4 ustawy o COVID-19 i wskazał, że: "Ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku. Musi on zawierać wszystkie elementy w oparciu o które możliwa będzie ocena spełnienia kryteriów do zwolnienia z opłacania składek. W dniu 13 maja 2020 r. złożyła Pani wniosek RDZ o zwolnienie z opłacania składek za osoby ubezpieczone za miesiące od 03/2020 do 05/2020 r. Na podstawie dokumentów zgłoszeniowych stwierdzamy, że zgłosiła Pani do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych od kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. poinformowaliśmy Panią o konieczności uzupełnienia wniosku. Z uwagi na fakt, że do dnia wydania niniejszej decyzji nie wskazała Pani prawidłowego zakresu żądania wniosku poprzez wniesienie o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie Zakład odmawia zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za 03.2020-05.2020." Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. Strona wniosła w do PZUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Strona podniosła, że "Decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2020 roku (odebraną dnia 09 lipca 2020 roku) zostałam poinformowana, iż odmówiono mi zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres 03.2020-05.2020, przy czym we wniosku z 13 maja 2020 roku zostało zaznaczone (poprzez zakreślenie odpowiednich pól), że wnoszę o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres 04.2020-05.2020. Pragnę zwrócić uwagę, że na dzień 29 lutego 2020 roku jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą: M. (NIP [...] ) w formie spółki cywilnej (która jest jedynie umową cywilnoprawną zawartą między osobami fizycznymi a nie osobnym podmiotem) pod nazwą: K. spółka cywilna NIP [...] zatrudniałam pracowników (mniej niż 50 osób), jednak z dniem 31 marca 2020 roku umowa spółki cywilnej została rozwiązana, a na mocy art. 231 kodeksu pracy od 01 kwietnia 2020 roku M. posiadająca NIP [...] stała się z mocy prawa stroną stosunku pracy odnośnie 5 pracowników, o czym zostali oni poinformowani zawiadomieniami o przejęciu pracowników, które zostały im doręczone w dniu 14 lutego 2020 roku (4 osoby) oraz za pośrednictwem listu poleconego nadanego dnia 13 lutego 2020 roku (1 osoba). Nie doszło więc do rozwiązania dotychczasowych umów o pracę i zawarcia nowych umów, ale nastąpiła kontynuacja dotychczasowego zatrudnienia w ramach mojej jednoosobowej działalności gospodarczej po wypowiedzeniu umowy spółki cywilnej przez Wspólnika, co skutkowało rozwiązaniem umowy spółki cywilnej i kontynuacją prowadzenia działalności gospodarczej w formie jednoosobowej." PZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 1 i 1a ustawy o COVID-19, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 czerwca 2020 r. "odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r." W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy art. 31zo ust.1 i 1a ustawy o COVID-19 oraz art. 138 § 1 K.p.a. i wskazał: "13 maja 2020 wystąpiła Pani z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., za osoby ubezpieczone. 30 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wydał decyzje odmawiającą Pani prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., ponieważ nie wskazała Pani prawidłowego zakresu żądania wniosku poprzez wniesienie o zwolnienia z opłacania składek za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, opłacającą składki wyłącznie za siebie. Analiza Pani konta wykazała, że prowadziła Pani pozarolniczą działalność i na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłaszała Pani innych ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych, poza zgłoszeniem samej siebie. Pismem z 9 czerwca 2020 r. Zakład powiadomił płatnika o konieczności złożenia korekty wniosku z dnia 13 maja 2020 r., lecz płatnik do dnia wydania odmownej decyzji nie złożył poprawnego wniosku ani nie wskazał przychodu uzyskanego w pierwszym miesiącu, za który był składany wniosek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdza, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji. Wobec powyższego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r." Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której decyzji PZUS zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania art. 180 § 1 i § 2, art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 136 § 1 K.p.a., art. 80 i art. 83 ust. 1 pkt 1 i 1a oraz art. 13 u.s.u.s., poprzez nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania płatnika i ubezpieczonych, wyjaśnienia podstaw prawnych i okresu czasu obowiązkowego zgłoszenia przez płatnika do ubezpieczenia społecznego swoich pracowników, od których płatnik domaga się zwolnienia z uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące kwiecień i maj 2020 r., 2. błędną wykładnię art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1320, ze zm.; dalej: K.p.) w zw. z art. 13 u.s.u.s. oraz art. 24 Konstytucji poprzez przyjęcie, że pomimo zarejestrowania Skarżącej jako płatnika ubezpieczeń społecznych w następstwie rozwiązania spółki cywilnej i przejęcia pracowników dotychczasowej spółki jako nowy pracodawca, wymagało nowego zgłoszenia pracowników do ubezpieczenia społecznego jako zgłoszenia pierwotnego tych pracowników, w miejsce przejęcia tych pracowników i deklaratoryjnego potwierdzenia zgłoszenia zmian danych pracowników i pracodawcy jako płatnika do ubezpieczenia społecznego, 3. błędną wykładnię art. 31zo ustawy o COVID-19, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy jaką jest niezastosowanie art. 31zt ustawy o COVID-19 tj. zwolnienia z opłacania składek w trybie ich umorzenia jako następstwo zastosowania art. 31zo ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 tj. zwolnienia płatnika składek na ubezpieczenie przy stanie faktycznym wyczerpującym przesłanki zastosowania tego przepisu tj. złożenia wniosku przez płatnika o zwolnienie z zaległych składek na ubezpieczenie społeczne itd. przy wykazaniu w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za okres marzec - maj 2020 r. jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 luty 2020 r. i na dzień 29 luty 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, 4. art. 31zq ust. 1-4, i art. 31zo ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19, poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach, których płatnik spełnił wszystkie wymogi ustawowe wymogi do ich zastosowania, w następstwie przejęcia pracowników dotychczas zatrudnianych przez spółkę cywilną K., i kontynuacji ubezpieczenia społecznego od zatrudnianych dotychczas pracowników spółki. Na podstawie powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarżąca nie odpowiedziała na informację Sądu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 30 maja 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 23 czerwca 2022 r. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187-188). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji intencjonalnie przytoczone przez Sąd in extenso, nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ nie odniósł się do zarzutów Skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ nie odniósł się do kwestii, za jaki okres Skarżąca wnioskowała o zwolnienie, jak również okoliczności, że Skarżąca z dniem 31 marca przejęła pracowników. Organ w decyzji ograniczył się do zacytowania przepisów ustawy o COVID–19 i lakonicznego stanowiska sprowadzającego się do stwierdzenia, że doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji. Podczas gdy Skarżąca wskazywała, że składała wniosek o zwolnienie za okres od kwietnia do maja 2020 r. a nie od marca 2020 r., tak jak przyjął organ w obydwóch decyzjach, wskazując właśnie na okoliczność, że od 31 marca 2020 r. w trybie przepisu art. 231 K.p. przejęła pięciu pracowników uprzednio zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego. Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania określając go w podaniu (wniosku). Podania są formą komunikacji strony z organem administracji publicznej, stanowią jedno z węzłowych zagadnień procedury administracyjnej zwłaszcza wówczas, gdy wyrażone w podaniu żądanie prowadzi do wszczęcia postępowania. W konsekwencji o charakterze pisma decyduje wyłącznie strona, a w razie wątpliwości organ administracji nie może się domyślać, czy też przypisywać, wedle własnej oceny, intencji stronie, lecz ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą jej wolę. Skoro Skarżąca we wniosku z dnia 13 maja określiła w sposób jednoznaczny, że zwraca się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r., to postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek nie zostało wszczęte, tym samym organ nie mógł orzekać o odmowie zwolnienia za marzec 2020 r. Z kolei brak zebrania materiału dowodowego na podnoszoną przez Skarżąca okoliczność przejęcia pięciu pracowników oraz brak odniesienia się przez PZUS do tej kluczowej kwestii, uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez PZUS przepisów ustawy o COVID-19. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 331/21 należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja organu, ocena w zakresie zarzutów wniosku zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To Sąd administracyjny de facto musiałby merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie jest do tego uprawniony. W tym miejscu Sąd wskazuje, że ustanowiona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 31zg ust. 8 ustawy o COVID-19 "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Oznacza to, że rozstrzygnięcia organu dwukrotnie rozpoznającego sprawę powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez niego każdorazowo postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie nie oznacza weryfikacji (kontroli) decyzji, ale obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. O braku rozpoznania ponownie sprawy świadczy nieodniesienie się przez PZUS do argumentacji Skarżącej zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Jednocześnie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96 "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.)". Podsumowując Sąd wskazuje, że PZUS nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia przepisów art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. W szczególności organ zbierze materiał dowodowy na podnoszoną przez Skarżącą okoliczność przejęcia pięciu pracowników i zgłoszenia ich do ubezpieczenia. Zebrany materiał dowodowy ZUS podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Skarżąca na podstawie przepisu art. 239 § 1 lit. e P.p.s.a. była zwolniona z uiszczania kosztów sądowych, dlatego zasądzone koszty postępowania obejmują tylko wynagrodzenie ustanowionego w sprawie radcy prawnego z wyboru, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia, w kwocie 480,00 zł.