I SA/Kr 1057/10

Sygn. akt I SA/Kr 1057/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 września 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Piotr Paździor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r., sprawy ze skargi M. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 7 kwietnia 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy;, uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 22 października 2009 roku nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. K. ( zwanej dalej "skarżącą") umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 3 531 zł za okres od stycznia do maja 2000 roku. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 lub 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 1337, poz. 887 ze zm.), gdyż z uwagi na wpłatę przez nią części zaległości na rzecz ZUS nie można przesądzić o całkowitej nieściągalności powstałych zaległości. Poza tym, argumentował dalej organ, skarżąca w toku postępowania oświadczyła, że poszukuje pracy, co pozwala organowi stwierdzić, że być może jej obecna nienajlepsza sytuacja finansowa ulegnie w przyszłości zmianie. Oprócz tego, w opinii organu, skarżąca nie udokumentowała ani swojego stanu rodzinnego i zdrowotnego, ani rzekomo złego stanu zdrowotnego swojej matki, nad którą musi sprawować osobistą opiekę. Wreszcie ZUS zaznaczył, że tego typu sprawy należą do tzw. uznania administracyjnego, gdzie nawet po spełnieniu przesłanek ustawowych organ ma prawo, a nie obowiązek, pozytywnego rozpatrzeniu wniosku o udzielnie żądanej ulgi. Musi mieć bowiem zawsze na uwadze ochronę interesu fiskalnego i konieczność ostrożnego rozporządzania mieniem publicznym. We wniosku z dnia 3 listopada 2009 roku skarżąca domagała się umorzenia wnioskowanych odsetek od nieopłaconych składek na rzecz ZUS, wskazując, że powstała należność jest wynikiem zaniedbań organu, który zwlekał kilka lat z wydaniem decyzji o obowiązku zapłaty nieopłaconych składek. Nadto jeszcze raz podkreślała swą złą sytuację materialną oraz konieczność sprawowania osobistej opieki nad ciężko chorą matką. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 roku nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, podzielając swoje poprzednie stanowisko, a przedstawiając nieco szerszą jego argumentację. W skardze z dnia 11 maja 2010 roku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtarzając wcześniejsze zarzuty. Dodała również, że organ powołując się na fakt uznania administracyjnego nie podał racjonalnych powodów odmowy uwzględnienia jej wniosku. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 czerwca 2010 roku ZUS zażądał jej oddalenia, prezentując dotychczasowe uzasadnienie podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. - w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2010r. I SA/Kr 451/10 ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje natomiast, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasady prawdy obiektywnej wymagają, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07, Trybunał Konstytucyjny. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłącznie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10). Przekładając powyższe rozważania, które tut. skład Sąd w pełni podziela do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Zauważyć bowiem należy, że przy opiniowaniu wniosku skarżącej przed wydaniem decyzji przez ZUS z dnia 22 października 2009 roku brali udział m.in.: M.S., I.J. i W.F. jako członkowie Komisji Opiniującej prośbę M. K. o umorzenie zaległych odsetek od nieopłaconych składek, a także Dyrektor Oddziału ZUS L. A. w charakterze odrębnego podmiotu opiniodawczego, czego dowodem są ich podpisy pod wewnętrznym protokołem organu na stronie czwartej (k. 43 i 51 akt administracyjnych ). Zarówno Komisja Opiniująca jak i Dyrektor Oddziału ZUS wnioskowali o negatywne rozpoznanie wniosku skarżącej, co też miało miejsce w decyzji ZUS z dnia 22 października 2009 roku. Następnie te same brały udział w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji na skutek złożenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dodatkowo Dyrektor L. A. z upoważnienia Prezesa ZUS podpisał decyzję ZUS z dnia 7 kwietnia 2010 roku. Dowodem tego są podpisy wspomnianych osób na odwrotnej stronie wewnętrznego pisma organu z dnia 24 marca 2010 roku (k. 159) oraz podpis Dyrektora L. A. na decyzji ZUS z dnia 7 kwietnia 2010 roku. Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o umorzenie jej należności na rzecz ZUS, a później w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w samym rozstrzyganiu tego wniosku Takie działanie, zdaniem Sądu, niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorącego udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. Sąd jednocześnie zauważa, że uchylenie decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącej o umorzenie zaległych odsetek. Kwestia jego zasadności lub braku stanie się więc przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu.