I SA/Kr 1076/12

Sygn. akt I SA/Kr 1076/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r., sprawy ze skargi E.C., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 18 maja 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz, Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 18 maja 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 30 marca 2012 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Rozstrzygnięcia te zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 26 stycznia 2009 r. E.C. (dalej także: skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek wynikających z decyzji organu. Prośba o umorzenie zadłużenia uzasadniona była całkowitym bankructwem spowodowanym nieuczciwością kontrahenta. Skarżący wskazał, iż był jedną z ofiar "mafii węglowej". Decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r. nr [...] organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 50.295,88 zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zadłużenia. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 14 września 2009 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1613/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.C. na powyższą decyzję. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 310/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 czerwca 2009 r. Sąd stwierdził, że w zaskarżonych decyzjach brak jest ustaleń organu co do niezbędnych wydatków skarżącego wraz z jego rodziną oraz co do możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia ze względu na konieczność zapewnienia sparaliżowanej żonie opieki. W ocenie Sądu, organ nie dokonał dostatecznej analizy sytuacji majątkowej i życiowej strony, na którą bez wątpienia ma wpływ stan zdrowia żony skarżącego. Organ nie określił w szczególności konkretnych kwot w rozliczeniu miesięcznym, pozostających do dyspozycji rodziny zobowiązanego po zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Sąd zaznaczył, że organ nie zweryfikował, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd orzekający zasugerował, że ponownie rozpoznając sprawę i dokonując analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, ZUS nie może także tracić z pola widzenia istoty ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Ponownie rozpatrując sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 30 marca 2012 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami w łącznej kwocie 47.603,36 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne względem skarżącego nie stwierdziły braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zdaniem ZUS nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne, zwłaszcza, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której hipoteką zabezpieczono wierzytelność ZUS. Dalej organ podał, że w niniejszej sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Analizując sytuację zdrowotną żony skarżącego ustalono, że została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji i stwierdzono u niej na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Jej choroba wymaga stałej opieki innej osoby. Organ uznał, że choć ww. okoliczność mogłaby uzasadniać przyjęcie, że skarżący nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność stałej opieki nad chorym, to jednak jest on zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, z czego wynika jego gotowość do podjęcia zatrudnienia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał ponadto, że opłacenie należności nie pozbawiłoby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym zakresie organ ustalił, że dochód rodziny – świadczenie emerytalne żony skarżącego – wynosi 1.557,53 zł brutto, a miesięczne koszty z tytułu opłat wynoszą 250 zł (skarżący przedstawił rachunek za energię elektryczną na kwotę 154.83 zł), natomiast koszty leków ok. 200 zł (rachunek za leki z grudnia 2011 r. na kwotę 166.14 zł). Ponadto, skarżący spłaca kredyt z ratą w wys. 400 zł miesięcznie. Skarżący dokonuje również spłaty zadłużenia na rzecz organu podatkowego. Organ podał ponadto, że skarżący nie otrzymuje pomocy z ośrodka pomocy społecznej, co mogłoby świadczyć o jego złej kondycji finansowej. Końcowo organ podał, że nie stanowi przesłanki umorzenia należności nieuczciwość kontrahenta skarżącego, która jest związana z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne, a także, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący oświadczył, iż z uwagi na cechy posiadanej przez siebie nieruchomości, egzekucja z niej jest niemożliwa. W toku postępowania skarżący podał, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, cierpi na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę i z tej przyczyny nie może podjąć stałej pracy. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 30 marca 2012 r. Organ stwierdził, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. Organ podkreślił, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Choć skarżący nie uzyskuje obecnie dochodu, to nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, co świadczy o niewykorzystywaniu przez niego wszystkich form poszukiwania pracy. Jako, że płatnik odpowiada za zobowiązania składowe całym swym majątkiem, również przyszłym, nie można wykluczyć, że będzie posiadał w przyszłości odpowiednie środki finansowe. Organ przypomniał, że w dalszym ciągu aktualna pozostaje egzekucja zaległych należności, w wyniku której dotychczas pokryto 16.251,34 zł. Jako, że nie wyczerpano dotąd wszystkich możliwości egzekucji, nie sposób stwierdzić, by była trwale nieskuteczna. Organ zaznaczył również, że choć żona skarżącego wymaga stałej opieki, to skarżący nie dysponuje decyzją o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy na rzecz opieki nad chorym członkiem rodziny. Oznacza to, że może podjąć pracę zarobkową, a ponadto uzyskiwać dochody z posiadanego gospodarstwa rolnego. Analizując sytuację finansową skarżącego organ zauważył, że skarżący z żoną wyzbyli się majątku darując dzieciom dom w zamian za prawo dożywotniego, bezpłatnego mieszkania w jednym pokoju i prawie korzystania z kuchni i łazienki. Jako, że skarżący nie przedstawił żadnej umowy regulującej kwestię opłat eksploatacyjnych za korzystanie z domu, to w świetle art. 908 § 1 k.c. organ uznał, że skarżący nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem. To zaś oznacza, że sytuacja finansowa skarżącego i jego żony jest bardzo dobra i pozwala na przystąpienie do spłaty zadłużenia. W pozostałym zakresie organ powtórzył swoje rozważania zawarte w decyzji z dnia 30 marca 2012 r. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. E.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego: art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne, a także, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) prawa procesowego: art. 7 i 77 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto podniósł, że z całokształtu przepisów regulujących postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS wynika, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a nie jedynie ocena dokumentów przedstawionych przez zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 lipca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z 2003r. dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10.10.2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183). W niniejszej sprawie nabiera to jeszcze większego znaczenia z uwagi na uchylenie poprzednich decyzji odmawiających zastosowania ulgi. Uchylając poprzednie decyzje, Sąd zobowiązał organ do szczegółowego ustalenia stanu majątkowego i rodzinnego skarżącego. W ocenie jednak Sądu ponownie przeprowadzone postępowanie, nadal nie doprowadziło do ustalenia rzeczywistej sytuacji w jakiej znajduje się skarżący. Oznacza to z kolei, że nadal nie został należycie ustalony stan faktyczny sprawy. Weryfikując, czy z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należności ZUS-u, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, organ uznał, że w sprawie nie zachodzą takie okoliczności. Wniosek taki wywiódł z faktu, że skarżący zamieszkuje wraz ze swoją żoną w jednym pokoju w domu należącym do ich dzieci. Dom ten został dzieciom podarowany przez skarżącego oraz jego żonę w 2004r. Skarżący utrzymuje się z emerytury żony oraz jej świadczenia pielęgnacyjnego, co łącznie wynosi 1.012 zł netto miesięcznie. Żona skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sam skarżący jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna i bez prawa do zasiłku. Ponadto skarżący wraz z żoną są właścicielami nieruchomości gruntowej na której ustanowiona została hipoteka na rzecz ZUS-u. Skarżący, jako właściciel gospodarstwa rolnego, może je wydzierżawić i osiągać z tego tytułu zyski. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom ZUS, nie ustalił on właściwie stanu faktycznego sprawy. Istotą postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki do umorzenia, wynikające z rozporządzenia, koniecznym jest bowiem ustalenie dochodów oraz niezbędnych wydatków skarżącego. W szczególności, ZUS nie ustalił wysokości miesięcznych wydatków skarżącego oraz jego żony. W żadnym miejscu uzasadnienie, nie zostało bowiem wyraźnie stwierdzone, w jakiej wysokości skarżący ponosi miesięczne wydatki. Organ ograniczył się jedynie do zakwestionowania konieczności ponoszenia opłat z tytułu utrzymania domu. Oznacza to, że organ nie wykonał zaleceń Sądu zmierzających do ustalenia faktycznej sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego żony. Nie do zaakceptowania jest stwierdzenie organu, że dostrzega w materiale dowodowym przedłożonym przez skarżącego poważne braki oraz nieścisłości i nie podejmuje żadnych działań zmierzających do ich usunięcia. Już to stwierdzenie organu świadczy, że nie ustalił on należycie stanu faktycznego sprawy. Jeżeli organ miał pewne wątpliwości, powinien podjąć próbę przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Gdyby zaś dowodu tego nie udało się przeprowadzić, organ powinien wezwać skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień. Działania takie nie zostały jednak podjęte, co potwierdza nienależyte ustalenie stanu faktycznego. W tym miejscu Sąd pragnie zwrócić uwagę organowi na błędne stwierdzenie, że skarżący stosownie do art. 908 § 1 k.c. nie musi ponosić żadnych świadczeń. Przepis ten bowiem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy dożywocia. Tymczasem skarżący umowy takiej nie zawierał. W aktach organu znajduje się umowa darowizny, która zawierana jest na podstawie art. 888 k.c. Już takie stwierdzenie świadczy o tym, że organ nienależycie przeanalizował sytuację w jakiej znajduje się skarżący oraz jego żona. Zupełnie gołosłowne są twierdzenia organu, że konieczność opieki skarżącego nad żoną, nie przeszkadza mu w poszukiwaniu pracy. Wniosek taki organ wywiódł z faktu, że skarżący nie dysponuje decyzją o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy na rzecz opieki nad chorym członkiem rodziny. Trudno znaleźć bezpośredni związek pomiędzy brakiem takiej decyzji a niemożliwością poszukiwania pracy z uwagi na opiekę nad żoną. Organ nie wskazał, z jakiej to pracy miał rezygnować skarżący, aby opiekować się żoną. Z akt administracyjnych zdaje się wynikać, że w czasie, gdy zaistniała konieczność opieki nad żoną, skarżący był bezrobotny, czyli w konsekwencji nie mógł zrezygnować z pracy w celu uzyskania zasiłku, gdyż pracy takiej nie posiadał. Organ nie ustalił przy tym, w jakim zakresie żona skarżącego wymaga opieki i w jakim zakresie skarżący musi taką opiekę sprawować, choć zalecenia takie zostały zawarte w wyroku Sądu uchylającym poprzednio wydane decyzje. Dopiero takie ustalenie pozwoli organowi wyciągnąć wniosek, czy skarżący może podjąć zatrudnienie, choć jego żona wymaga stałej opieki. Organ posiada przy tym możliwości przeprowadzenia w tym kierunku postępowania dowodowego. Kolejna kwestia dotyczy stwierdzenia, że skarżący ma możliwość wydzierżawienia posiadanego gruntu. Sam skarżący podnosi, że jest to nieużytek i jego wydzierżawienie jest niemożliwe. Tymczasem organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Znów mamy zatem do czynienia z sytuacją w której organ wyraża swoje zdanie, choć nie jest ono poparte żadnymi ustaleniami. Oznacza to z kolei, że stwierdzenie takie jest gołosłowne, co z kolei prowadzi do wniosku, że stan faktyczny sprawy, nie został prawidłowo ustalony. W dalszej kolejności, zastrzeżenia Sądu dotyczą ustaleń związanych z postępowaniem egzekucyjnym, toczącym się względem skarżącego. Jak wynika z akt postępowania, ostatnie czynności egzekucyjne miały miejsce w 2006 r. Tymczasem organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne jest w toku, choć nie wskazał na jakim etapie się ono znajduje. Biorąc pod uwagę, że organ podawał w swojej decyzji okoliczności, które okazały się gołosłowne, nie sposób wykluczyć, że również i ta informacja nie jest prawdziwa i postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na jego bezskuteczność. Za taką możliwością przemawia stwierdzenie skarżącego, że egzekucja z nieruchomości będących w chwili obecnej jego własnością, okazała się bezskuteczna. Wymaga to w każdym razie wyjaśnienia. Choć o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziło wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, Sąd pragnie zwrócić uwagę na sposób załatwienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedmiotowej sprawy. Analizując akta administracyjne, wydaje się, iż zostało z góry przyjęte założenie, w myśl którego niemal każda okoliczność powoływana przez skarżącego interpretowana była na jego niekorzyść. W tym zakresie warto przypomnieć, iż organ administracji jest zobowiązany do kierowania się interesem obywatela, aż do granic naruszenia interesu społecznego. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 240/10, LEX nr 596691). Ponadto, jak zauważa organ, wskazane powyżej przepisy art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oparte są na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w tych ramach sprowadza się w pierwszej kolejności do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów, jak również, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozpatrując sprawę winien przede wszystkim wziąć pod uwagę wszelkie dyrektywy wskazane w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, organ powinien rzetelnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny, zwłaszcza w zakresie dochodów i wydatków skarżącego. W zaskarżonej decyzji musi znaleźć się informacja, jakie miesięczne wydatki ponosi skarżący i w jaki sposób organ dokonał takich ustaleń. Będzie to punkt wyjścia dla dalszych rozważać organu. Organ powinien również zbadać, czy istnieje potencjalna możliwość wynajęcia gruntów będących własnością skarżącego, czy też jest to faktycznie nieużytek i nie ma możliwości jego wydzierżawienia. Kolejnym obowiązkiem organu będzie ustalenie zakresu opieki skarżącego na żoną i wpływ tej opieki na potencjalną możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. Organ ustali wreszcie, na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne i wynik tego ustalenia powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowo wydanej decyzji. Po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując analizy prawnej winien pamiętać, iż uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w wyborze kierunku decyzji względem jednostki. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Jak wynika bowiem z motywów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, organ naruszył w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.