I SA/Kr 1084/15

Sygn. akt I SA/Kr 1084/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Protokolant: Anna Frasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr XXII/216/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie zawartego w załączonej do uchwały "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w rubryce D obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację oraz adresu Email. Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn nr XXII/216/2013 z dnia 30 stycznia 2013 roku w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie rubryki D załączonej do uchwały "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", zawierającej wymóg podania we wzorze deklaracji numeru telefonu oraz adresu e-mail, zarzucając naruszenie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, polegające na wprowadzeniu wymogów podania danych bez umocowania ustawowego i podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Jeżeli ustawodawca w akcie prawnym wyższej rangi nie przewiduje określonych obowiązków, to nie może ich tworzyć i egzekwować gmina w drodze uchwały, albowiem niedopuszczalnym jest domniemywanie obowiązków, zakazów, nakazów itp. W powołanym art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca nie wprowadził wymogu odbierania od podatników danych w postaci numeru telefonu oraz adresu e-mail. Gmina, jako organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Może działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne, określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle, o ile upoważnia prawo. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czorsztyn wskazała, iż w zaskarżonej części uchwała już została zmieniona uchwałą nr VII/66/2015 z dnia 26 czerwca 2015r., poprzez określenie możliwości podania numeru telefonu oraz adresu e-mail, jako danych fakultatywnych, wobec czego postępowanie winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienie jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji w rubryce D danych w postaci numeru telefonu oraz adresu e-mail, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż pomimo powszechności korzystania ze społeczeństwa z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część (choć może dotyczyć to niewielkiej ilości osób w gminie) składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Lecz przede wszystkim stwierdzić jednak należy, że podanie numeru telefonu, czy też adresu e-mail osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Nakazania podawania tych danych także stanowi naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W zakresie stanowiska skarżonego organu co do dokonanej w ramach autokontroli zmiany zaskarżonej uchwały skonstatować należy, że przedmiotem postępowanie było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów uchwały, a uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę wydana została dopiero 26 czerwca 2015r. Jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie zawsze takie uwzględnienie skargi, w postaci uchylenia zaskarżonego aktu, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zmiana zapisów uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j. ex tunc. (wyrok WSA w Opolu z 26.02.2008r. Lex nr 506841). Skoro kwestionowana część uchwały została podjęte bez podstawy prawnej jak wyżej wskazano, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.