I SA/Kr 1105/09

Sygn. akt I SA/Kr 1105/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 października 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Urszula Zięba (spr), Protokolant: Iwona Sadowska – Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009r., sprawy ze skargi M. N., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 29 maja 2009r Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami, - s k a r g ę o d d a l a - Decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr [...]Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M.N. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do 10 października 2005 r. W dniu 3 grudnia 2008r. M. N. skierowała do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. wniosek w sprawie umorzenia całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że jest osobą w podeszłym wieku i cierpi na ciężkie schorzenia. Sama prowadzi gospodarstwo domowe, a jedynym źródłem jej utrzymania jest renta, która wynosi 556 zł miesięcznie. Kwota taka wystarcza jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, co wyklucza już chociażby możliwość wykupu wszystkich przepisanych lekarstw. Wyjaśniając okoliczności powstania zadłużenia wnioskodawczyni przypomniała, że w okresie od 1998 r. d0 2005 r. prowadziła okresową działalność gospodarczą polegającą na wynajmie pokoi, a to w lutym, lipcu i sierpniu każdego roku. Decyzją z dnia 30 października 1998 r. nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. została powiadomiona o zwolnieniu z konieczności opłacania składek na poczet ubezpieczenia społecznego. Tymczasem pomijając te okoliczności naliczono jej kwotę zaległych składek wraz z odsetkami w niebotycznej dla niej wysokości /15.956,49 zł/. W dniu 29 grudnia 2008r.wnioskodawczyni złożyła nadto kwestionariusz o stanie majątkowym, w oparciu o który ustalono jej aktualną sytuację osobistą i majątkową. Decyzją z dnia 26 marca 2009 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w N. odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 1999 r. – październik 2005 r. w łącznej kwocie 15 956,49 zł, a w tym składki w kwocie 8 538,49 zł i odsetki za zwłokę naliczone na dzień 3 grudnia 2008 r. w kwocie 7 418,00 zł. Uzasadniając to rozstrzygniecie wyjaśniono, że umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe wyłącznie po spełnieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych /tekst jednolity – Dz. U. z 2007r., nr 11, poz. 74 ze zm./. W przedmiotowej sprawie - pomimo zaprzestania przez wnioskodawczynię prowadzenia działalności - nie można zdaniem organu przyjąć, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem żaden organ egzekucyjny nie stwierdził dotychczas braku majątku podlegającego egzekucji. Ponadto możliwe jest prowadzenie egzekucji z pobieranego przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego, z którego istnieje możliwość zaspokojenia nieopłaconych należności. Odnosząc się do przewidzianej w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wskazano, że przedstawione we wniosku okoliczności nie wyczerpują przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne /Dz. U. Nr 141, poz. 1365/. Organ zważył, że ani do wniosku, ani w toku prowadzonego na jego podstawie postępowania nie zostały dołączone dowody, z których jednoznacznie wynikałoby, że spłata zadłużenia np. w formie dobrowolnej, czy też egzekucyjnej, pociągnęłyby dla zobowiązanej zbyt ciężkie skutki. Ponadto na postawie dokonanych przez Oddział ustaleń w ramach prowadzonego postępowania stwierdzono również, iż w sprawie nie występują pozostałe przesłanki wymienione w rozporządzeniu, ponieważ wnioskodawczyni nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, przy czym udowodnienie tych okoliczności miałoby znaczenie w sytuacji, gdyby nadal prowadziła ona działalność gospodarczą. Wnioskodawczyni nie sprawuje również opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a także stan zdrowia nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu gdyż, niezależnie od okoliczności, posiada stałe źródło dochodu, jakim jest świadczenie emerytalne. W ocenie organu argument, iż zadłużenie powstało w wyniku niewiedzy o obowiązku opłacania składek nie stanowi podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, gdyż obowiązki płatnika w zakresie ubezpieczeń społecznych wynikają z mocy samego prawa, zatem przedsiębiorca, aby wywiązać się z nich w sposób należyty, musi posiadać odpowiednią znajomość przepisów prawa, śledzić na bieżąco ich zmiany lub też zlecić prowadzenie spraw z tego zakresu wyspecjalizowanym podmiotom. Jednocześnie organ poinformował, że w wyniku analizy konta rozliczeniowego stwierdzono, że należności na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 1999r. do maja 1999r. uległy przedawnieniu, zatem na koncie pozostaje zadłużenie w kwocie i za okres podany w sentencji decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy M.N. stwierdziła, że czuje się bardzo pokrzywdzona decyzją Zakładu i wniosła o rozstrzygnięcie zgodnie z jej żądaniem. W uzasadnieniu przywołując ponownie swą ciężką sytuację bytową nadmieniła nadto, że powstałe zaległości nie wynikają z jej winy czy przestępstwa, lecz są wynikiem zmiany przepisów, o której ona sama nie wiedziała. Zwrócono również uwagę na fakt, że zgłosiła w Urzędzie Miasta w K. prowadzenie działalności gospodarczej przez okres 3-ch miesięcy w roku, a Oddział ZUS już po zaprzestaniu mojej działalności przyjął do obliczenia, że ta działalność była prowadzona przez 12 miesięcy w roku. Decyzją z dnia 29 maja 2009 r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji co do sytuacji finansowej i zdrowotnej wnioskodawczyni pozostały aktualne również i na gruncie ponownego postępowania, gdyż nie wykazała ona, że opłacenie należności spowoduje dla niej zbyt ciężkie skutki. Organ zauważył, że spłata możliwa jest w dłuższym okresie czasu w kwotach dostosowanych do możliwości płatniczych. Możliwe jest też dokonywanie egzekucyjnych potrąceń ze świadczenia emerytalnego, a ustawodawca określił wysokość kwoty wolnej od egzekucji, celem zapewnienia dłużnikowi środków do bieżącego funkcjonowania. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku organ nadmienił również, że obowiązki płatnika w zakresie ubezpieczeń społecznych wynikają z mocy samego prawa i przedsiębiorca winien posiadać znajomość ich podstawowych zasad. Końcowo przypomniano, że kwestionowane rozstrzygniecie ma charakter uznaniowy, a przepis prawa, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, pozwala organowi wydającemu decyzję dokonać wyboru konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze M. N. zarzuciła Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżąca przypomniała, że wielokrotnie wskazywała na niewyspecjalizowany i okresowy charakter prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. W sposób nieuprawniony naliczono więc świadczenia za okres całego roku, podczas gdy faktycznie działalność gospodarcza byłą wykonywana jedynie przez dwa miesiące w roku. Organ miał również nie odnieść się w sposób należyty do przedłożonej przez nią dokumentacji, a to w postaci decyzji stwierdzającej brak obowiązku opłacania składek oraz odcinków renty obrazujących jej niskie dochody. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa, na mocy § 1 pkt. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego ds. finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie przypomnieć należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."/, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a./. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. /art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a./. Jak wynika akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres prowadzonej przezeń działalności gospodarczej. W związku z treścią wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne /Dz. U. Nr 141, poz. 1365/, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. zarówno przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy /vide: wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36/. W wyroku z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, NSA stwierdził, iż w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Podkreślono bowiem, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący /art. 77 § 1 k.p.a./, tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści /art. 11 k.p.a./, a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 k.p.a./. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego /por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07, LEX nr 451167/. W toku postępowania sądowo-administracyjnego to właśnie uzasadnienie zapadłego w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia umożliwia sądowi dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem utożsamiane z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Oceniając zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu przywołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącej, a więc okoliczności związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy oraz w § 3 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano bowiem wszelkie istotne z punktu widzenia sprawy okoliczności faktyczne, które następnie w sposób logiczny i przekonywujący odniesiono do ustawowych zapisów. Tym samym okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zostały przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Odnosząc się do przedstawionych w treści skargi zarzutów wskazać należy, że w istocie skarżąca nie uzyskuje wysokich dochodów jednakże posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które podlega okresowej waloryzacji. Nadto skarżąca nie posiada nikogo na utrzymaniu i − jak twierdzi − prowadzi gospodarstwo domowe sama. Nie należy jednak wnioskować stąd, że skarżąca nie korzysta lub też nie może skorzystać z pomocy członków swojej rodziny a w szczególności dorosłych dzieci, które razem z nią zamieszkują w domu przy ul. Z. w K.. Jak wynika ze znajdujących się w aktach kwestionariuszy, wspólnie zamieszkujący syn pracuje w sieci telewizji kablowej a córka obecnie zatrudniona jest w Anglii jako pielęgniarka. Dom nie jest własnością skarżącej gdyż w 2002 roku przeniosła przysługujące jej prawo własności na dzieci. Okoliczności te − oprócz więzów rodzinnych − powinny więc wpływać na zakres pomocy udzielanej skarżącej w bieżącym życiu przez obdarowanych. Sąd wziął też pod uwagę, iż składając wniosek o umorzenie zaległości składkowych skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji lekarskiej wskazującej na istnienie poważnych schorzeń uniemożliwiających samodzielną egzystencję czy uzasadniających konieczność zakupu drogich leków. Skarżąca wspomina o cukrzycy i chorobie układu krążenia a zatem o chorobach powszechnie nękających − w mniejszym lub większym zakresie − osoby w wieku zbliżonym do skarżącej. Organ odwoławczy miał więc podstawy aby stwierdzić, iż żadna z wymienionych § 3 rozporządzenia wykonawczego przesłanek nie zachodzi oraz, że brak jest również przesłanek warunkujących stwierdzenie całkowitej nieściągalności zaległości, zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt. 1-6 ustawy. Brak wiedzy o konieczności opłacania składek w okresie prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi też przesłanki umorzenia zaległości składkowych. W świetle powyższego w ocenie Sądu, Prezes ZUS trafnie orzekł w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącą okoliczności nie dają w chwili obecnej podstaw do uznania, że zobowiązana spełnia przesłanki do umorzenia. Należy podkreślić, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS, a w ocenie zasadności umorzenia należy brać pod uwagę okres 10 letniego terminu przedawnienia dochodzenia należności. W okolicznościach sprawy istnieje potencjalna możliwość zastosowania jednego ze środków egzekucyjnych przewidzianych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie jest wykluczone, że w konsekwencji możliwe będzie wyegzekwowanie choćby części należności z tytułu zaległych składek. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Z drugiej strony przypomnieć należy, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być − w przypadku zmiany sytuacji materialnej, osobistej czy zdrowotnej zobowiązanej − ponawiany i każdorazowo podlega ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do istniejących okoliczności. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 kpa/. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł o oddaleniu skargi.