I SA/Kr 1126/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Gminy w Mogilanach z dnia 8 marca 2013 r. Nr XXIII/208/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zamieszczonego we wzorze deklaracji o wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na terenie gminy Mogilany, na których zamieszkują mieszkańcy wymogu dotyczącego podania imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomość. Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany nr XXIII/208/2013 z dnia 8 marca 2013r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości w zakresie § 1 zawierającym wymóg podania we wzorze deklaracji wzoru wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy Mogilany nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy danych w postaci numeru telefonu oraz adresu e mail w pkt 3 i 4 oraz imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomości w pkt 6.1, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na wprowadzeniu tych wymogów podania danych bez umocowania ustawowego i podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Jeżeli ustawodawca w akcie prawnym wyższej rangi nie przewiduje określonych obowiązków, to nie może ich tworzyć i egzekwować gmina w drodze uchwały, albowiem niedopuszczalnym jest domniemywanie obowiązków, zakazów, nakazów itp. Powołane wyżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6n stanowią wprost, iż rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustawodawca nie wprowadził wymogu odbierania od podatników danych w postaci numeru telefonu oraz adresu e mail, a także danych osób współzamieszkujących nieruchomość. Gmina, jako organ władzy publicznej działa, na podstawie i w granicach prawa. Może działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne, określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2012r., I SA/Ke 506/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2013r. II SA/Kr 682/13). Precyzując żądanie na rozprawie Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności w zakresie wymogu podania imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomości w pkt 6.1. deklaracji. Rada Gminy Mogilany na rozprawie uznała żądanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest tylko częściowo zasadna, tj. w zakresie zapisu z pkt 6.1 wzoru deklaracji zaskarżonej uchwały, wprowadzającego obowiązek podania imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomości. W pozostałym zakresie skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie, w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji w pkt 6.1 obowiązku podania imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomości, stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób, nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Jak słusznie wskazał Prokurator w skardze, to nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Przykładowo to, czy składający deklarację poda np. 10 osób i dodatkowo wskaże każdą z nich z imienia i nazwiska, czy też wskaże jedynie liczbę 10 osób – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Nakazania podawania tych danych także stanowi naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W zakresie stanowiska skarżonego organu co do uchylenia zaskarżonej uchwały skonstatować należy, że przedmiotem postępowanie było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów uchwały, a uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę wydana została dopiero 7 listopada 2014r. Jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie zawsze takie uwzględnienie skargi, w postaci uchylenia zaskarżonego aktu, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j, ex tunc. (wyrok WSA w Opolu z 26.02.2008r. Lex nr 506841). Skoro zatem w/w część uchwały została podjęta bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w w/w części.