I SA/Kr 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "B" w G. na pismo Zarządu Województwa M. informujące o odmowie wypłaty dofinansowania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 28 grudnia 2015r. Stowarzyszenie "B" z siedzibą w G. (dalej strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na akt (decyzję) Marszałka Województwa M. – Urzędu Wojewódzkiego" z zakresu administracji publicznej z dnia 19 listopada 2015r. – odmowę przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Skarga dotyczyła także aktu (decyzji) go poprzedzającego z dnia 2 października 2015r. Strona skarżąca wskazała jako podstawę prawną wniesienia skargi art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Strona skarżąca wniosła m.in. o uchylenie w całości "decyzji (aktu) Marszałka Województwa M. – Urzędu Wojewódzkiego z dnia 19 listopada 2015r." "w sprawie odmowy wypłaty pomocy" oraz "poprzedzającej ją decyzji (aktu) z dnia 2 października 2015r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu dofinansowania" oraz o "uznanie na zasadzie art. 146 §2 p.p.s.a. obowiązku Marszałka Województwa M. wypłaty Skarżącemu dofinansowania w kwocie 22.825,08 zł". Zaskarżonym aktom (decyzjom) zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez "brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, odmowę przyznania dotacji w oparciu o wątpliwą, nieostateczną opinię PINB-u, niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w sprawie, niewyjaśnienie dlaczego Samorząd województwa odmówił waloru wiarygodności przedstawionym przez Skarżącego dokumentom, m.in. aneksowi z dnia 28.10.2015r. oraz uznał, że wyjaśnienia złożone przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy budzą wątpliwości". Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez "odmowę wypłaty całości dofinansowania, pomimo osiągnięcia celu małego projektu" (Dz.U. z 2008r., Nr 138, poz. 868 ze zm., dalej: "Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi"). Nadto zaskarżonym aktom (decyzjom) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23., dalej: "k.p.a.") poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych, art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów. Pismem z dnia 2 lutego 2016r. Zarząd Województwa M. wniósł do tut. Sądu odpowiedź na skargę, w której szczegółowo odniósł się do skargi, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Organ powołał się na treść art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. i wskazał, że Strona skarżąca błędnie oznaczyła organ, którego rozstrzygnięcia skarga dotyczy, jak i błędnie wskazała podstawy prawne zarzutów, a co więcej skierowała skargę do sądu administracyjnego w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Organ – tj. Zarząd Województwa M. – podniósł, że stosownie do treści art. 6 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zadania instytucji zarządzającej realizuje samorząd województwa, działając poprzez swoje organy, czyli w niniejszej sprawie, stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1392 ze zm.) – zarząd województwa. Nadto przepis §5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi również wskazuje, iż postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa, a z §21 rozporządzenia wynika, iż wniosek o płatność rozpatruje także właściwy organ samorządu województwa (zarząd województwa). Biorąc za podstawę wymienione przepisy, Zarząd Województwa M. skonstatował, że organem właściwym do rozstrzygnięcia w sprawie, której dotyczy przedmiotowa skarga, jest Zarząd Województwa Małopolskiego, a nie Marszałek Województwa M. Jednocześnie Zarząd Województwa M. uznał za zasadne sprecyzowanie przez Stronę skarżącą, jakiego rozstrzygnięcia i jakiego organu skarga dotyczy. Niezależnie od powyższego Zarząd Województwa M. wskazał, że Strona skarżąca błędnie utożsamia w skardze postępowanie w sprawie przyznania pomocy wszczęte na podstawie złożonego wniosku o przyznanie pomocy, z rozliczeniem projektu dokonywanym w oparciu o złożony wniosek o płatność. Organ powołał się na art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, iż w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, wskazując przyczyny odmowy. W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje, stosownie do art. 22 ust. 4 tejże ustawy, prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Zarządu Województwa M. w przedmiotowej sprawie nie doszło do odmowy przyznania pomocy, skoro wniosek Strony skarżącej o przyznanie pomocy został rozpatrzony pozytywnie, o czym – stosownie do § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – został on pisemnie poinformowany i została z nim zawarta umowa o przyznanie pomocy nr [...] z dnia 25 marca 2014r. Tym samym – w ocenie Zarządu – postępowanie w sprawie przyznania pomocy zostało zakończone pozytywnie dla Strony skarżącej tj. podpisaniem umowy, a w konsekwencji nie doszło w ogóle do wydania aktu, który zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich podlegałby zaskarżeniu do sadu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Zarządu – przedmiotem zaskarżenia jest informacja o odmowie wypłaty pomocy, nie zaś o odmowie jej przyznania, a brak jest analogicznego do art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przepisu, który przyznawałby Stronie skarżącej prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od informacji o odmowie wypłaty pomocy przyznanej na podstawie umowy o przyznanie pomocy nr [...] z dnia 25 marca 2014r. W ocenie Organu nie budzi wątpliwości, że w związku z powyższym ustawodawca nie chciał objąć kognicją sądów administracyjnych czynności informacji o odmowie wypłaty pomocy. Organ – w oparciu o wyżej zaprezentowany wywód – konstatuje, że przedmiotowa skarga, zgodnie z art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a., powinna zostać odrzucona ze względu na niedopuszczalność drugi sądowej, a Strona skarżąca – przy uznaniu, że Samorząd Województwa nie wywiązał się ze swoich zobowiązań umownych – co najwyżej może dochodzić odszkodowania w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w powiązaniu ze stosowanymi przepisami ustawy z 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie sprzeciwiają się, aby spory z zakresu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich rozstrzygały właśnie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 §1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 §2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tak więc kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne i inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto na mocy art. 3 §3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy podnieść nadto, że stosownie do art. 52 §1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego należy wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z zestawienia powyższych przepisów wynika więc, że dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej rozpoczyna się dopiero w momencie, kiedy strona wyczerpie możliwość podważenia rozstrzygnięć organów administracji przy pomocy środków zaskarżenia przewidzianych w toku procedowania przed tymi organami. Jak już wyżej zaznaczono, przepisy dotyczące właściwości sądów administracyjnych w zakresie projektów w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, w stosunku do których dofinansowanie następuje w drodze umowy, przewiduje wprost sama ustawa z 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Art. 22 ust. 4 w związku z ust. 3 wymienionej ustawy stanowi bowiem, że w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy (po poinformowaniu wnioskodawcy przez podmiot wdrażający – w formie pisemnej – o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przywołana wyżej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich określa m.in. warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. W świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, a także art. 22 ust. 1 tej ustawy, pomoc w ramach działań, o których mowa w tych przepisach, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. W przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy (art. 22 ust. 3 ww. ustawy). Informacja wydawana na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, mimo, iż nie jest decyzją administracyjną, winna zawierać dokładne wyjaśnienie przyczyn odmowy udzielenia pomocy oraz zastosowanych przepisów, ze wskazaniem ich brzmienia odnośnie konkretnego wniosku. Z zasady praworządności wynika, aby obywatel posiadał wiedzę o motywach działania organów administracji państwa odnośnie swoich uprawnień i mógł prawidłowo ustosunkować się do działania organów w złożonych środkach prawnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 stycznia 2012r., sygn. akt I SA/Kr 871/11, Lex nr 1104065) . Z powyższych przepisów wynika również, że tryb przyznawania pomocy finansowej dla ww. działań jest dwufazowy (por. postanowienie NSA z 30 września 2014r., II GSK 2149/14 LEX nr 1510352). W pierwszej fazie właściwa instytucja bada, czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca ich nie spełnia, podmiot wdrażający informuje, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (ww. art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznano by pomoc finansową. W takiej sytuacji – na podstawie powołanego już wyżej art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – prawodawca przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Podpisanie takiej umowy powoduje definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego. Od momentu podpisania umowy, źródłem stosunków prawnych pomiędzy stroną ubiegającą się o pomoc a instytucją udzielająca pomocy staje się bowiem stosunek cywilnoprawny i w tym momencie aktualizuje się drugi etap postępowania – postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi do drugiej fazy. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do odmowy przyznania pomocy, skoro wniosek Strony skarżącej o przyznanie pomocy został rozpatrzony pozytywnie. Została z nią zawarta umowa o przyznanie pomocy nr [...] z dnia 25 marca 2014r. Tym samym postępowanie w sprawie przyznania pomocy zostało zakończone pozytywnie dla Strony skarżącej tj. podpisaniem umowy. W konsekwencji zgodzić się trzeba z twierdzeniami organu właściwego w sprawie – Zarządu Województwa M., zawartymi w odpowiedzi na skargę, że nie doszło w ogóle do wydania aktu, który zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich podlegałby zaskarżeniu do sadu administracyjnego. Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest informacja o odmowie wypłaty pomocy, nie zaś czynność odmowy jej przyznania. Brak jest analogicznego do art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przepisu, który przyznawałby Stronie skarżącej prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od informacji o odmowie wypłaty pomocy przyznanej na podstawie umowy o przyznanie pomocy nr [...] z dnia 25 marca 2014r., tak więc w ocenie tut. Sądu, Ustawodawca nie chciał objąć kognicją sądów administracyjnych czynności informacji o odmowie wypłaty pomocy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wnioski o płatność i będące efektem ich złożenia informacje kierowane do beneficjentów przez instytucje zarządzające określonym działaniem, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej (por. postanowienie NSA z 30 września 2014r., II GSK 2149/14 LEX nr 1510352). Natomiast zakresem kognicji sądów administracyjnych nie może być objęta ocena prawna sposobu wykonania umowy cywilnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II GSK 32/09). Akty i czynności, o których mowa jest w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą mieć bowiem charakter publicznoprawny. Tylko w tym zakresie bowiem działalność administracji poddana została sądowej kontroli. W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne i prawne, tut. Sąd – powołując się na art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – postanawia o odrzuceniu przedmiotowej skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej.