I SA/Kr 1221/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1221/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r., sprawy ze skargi L.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 3 kwietnia 2014 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych, ze środków płatnika, - skargę oddala - Sygn. akt I SA/Kr 1221/14. UZASADNIENIE. Decyzją nr [...] z dnia 31.12.2013r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił L.K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika w wysokości 175 574,35 zł. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt.1-6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie w/w. należności za całkowicie nieściągalne. L.K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na swoją złą kondycją finansową i zdrowotną. Decyzją nr [...]z dnia 3.04.2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie wystąpiła też przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ nie nastąpiło definitywne zakończenie prowadzenia działalności przez Przedsiębiorstwo Robót Wiertniczych E. sp. z o.o. w likwidacji rozumiane jako jej likwidacja i wyrejestrowanie z właściwego rejestru. Decyzją z dnia 26.04.2010r. dokonano przerzucenia na skarżącego odpowiedzialności za zobowiązania spółki i posiada on składnik majątkowy w postaci świadczenia emerytalnego, wobec którego może być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Organ I instancji prawidłowo uznał także, iż w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 28 ust.3a w/w. ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., ponieważ mogą one być zastosowane tylko do należności za osobę prowadząca działalność gospodarcza. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek osoby zobowiązanej w przypadkach wystąpienia całkowitej nieściągalności może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją w/w. przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku osoby zobowiązanej, stanowi to jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji może zatem uzasadniać jedynie wystąpienie całkowitej nieściągalności, co jak napisano powyżej w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Podejmując się pełnienia funkcji prezesa zarządu spółki skarżący wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jego działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Stanowisko prezesa zarządu sp. z o.o. jest funkcją pełnioną na własne ryzyko. Nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł L.K. zarzucając naruszenie: - art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie instancyjności, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela jak również brak wszechstronnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy i ustalenia, czy w sprawie nie zachodzi ważny interes prywatny uzasadniający w zgodność z dyrektywami wynikającymi z przepisu art. 7 k.p.a. - umorzenie należności, w tym nieuwzględnienie realnych możliwości finansowych skarżącego, brak wyczerpującej i pogłębionej analizy materiału dowodowego prowadzący do nieuwzględnienia sytuacji życiowej skarżącego przy ustalaniu przesłanek umorzenia zaległości, oraz - art. 11 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń strony w przedmiocie ciężkiej kondycji zdrowotnej i trudnej sytuacji materialnej i jednocześnie brak poczynienie starań w kierunku dokładnego zbadania i wyjaśnienia powyższych okoliczności. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, iż organ II instancji nie dokonał własnych koniecznych ustaleń stanu faktycznego ograniczając się do oceny ustaleń dokonanych przez organ I instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Naruszeniem tej zasady było także rozpatrzenie jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Nadto organ błędnie ocenił przesłanki umorzenia, gdyż stan faktyczny wskazuje, iż wysokość żądanych składek przekracza możliwości zarobkowe skarżącego ograniczone wiekiem i stanem zdrowia, w tym emerytura jedynie pozwala mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Egzekucja przedmiotowych należności spowoduje znaczne pogorszenie sytuacji materialnej skarżącego uniemożliwiając mu zaspokojenie bieżących potrzeb życia codziennego. Świadczenie emerytalne pobierane przez żonę skarżącego wystarcza wyłącznie na pokrycie stałych wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Organ nie zbadał tych kwestii wszechstronnie i nie podjął działań w celu wyczerpującego wyjaśnienia sytuacji materialnej skarżącego i jego koniecznych wydatków. Powyższe naruszyło także w ocenie skarżącego zasady uznania administracyjnego. Nadto zdaniem skarżącego okoliczności powstania przedmiotowego zadłużenia także powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie słusznego interesu skarżącego rozważanego przez pryzmat zasadności umorzenia należności. Skarżący podjął się funkcji prezesa spółki w sytuacji nagłej utraty dotychczasowej pracy i poważnych trudności w znalezieniu kolejnego zatrudnienia. Działając w dobrej wierze, starał się wyprowadzić spółkę z kłopotów finansowych, wszelkie zaś napływające środki pieniężne przeznaczał na zaległe wypłaty dla pracowników. Skarżący został niejako "wmanewrowany" w pełnienie roli prezesa zarządu stojącej w kiepskiej kondycji finansowej spółki, a tym samym poniesienie ujemnych następstw finansowych niegospodarności poprzednich osób kierujących tym podmiotem. W tej sytuacji skarżący poniesie zbyt surowe konsekwencje majątkowe, a co za tym idzie także materialno-bytowe, za zobowiązania osób trzecich. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a. skargę oddala. Skarga nie jest uzasadniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, a więc zarzutu najdalej idącego w skutkach, należy stwierdzić, iż wedle art. 83 ust. 4 pkt 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wskazuje m.in. Z. Kmieciak ("Odwołania w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2011, "Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP", PIP 5/2012) w polskim systemie prawnym (obejmującym konstytucyjną zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP) upowszechniła się koncepcja wielości odmian odwołań administracyjnych, zakładająca jedność realizowanych przez nie celów. Wskazuje na to m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK 10A/2008, w którym zauważono, że z dwóch elementów utożsamianych z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy, a nie to, czy dokonują tego dwa różne organy. Myśl ta została rozwinięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt sygn. akt KP 4/09, publ. OTK 9A/2009, w którym stwierdzono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją naczelnego organu administracji publicznej lub decyzją samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach należących do zadań własnych gminy jest "funkcjonalnie równoważny odwołaniu", a brak skutku dewolutywnego nie pozbawia go zatem automatycznie cech odwołania. Zrównanie formalne środków zaskarżenia decyzji, jakimi są odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza także dokonana w grudniu 2010 r. nowelizacja art. 16 § 1 k.p.a., który od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że nie tylko decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, ale także te, od których nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W sprawach podlegających załatwieniu według reżimu k.p.a. tryb gwarantujący stronie postępowania zakwestionowanie rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku rozpoznania sprawy po raz pierwszy (w pierwszej instancji) regulują przepisy o postępowaniu uruchamianym w następstwie wniesienia odpowiednio odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każdy z wymienionych trybów służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, od której art. 15 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków. Samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia i powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę wskazuje na poczynienie przez ten organ własnych, koniecznych w sprawie ustaleń, a zaskarżona decyzja nie została wydana z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady dewolutywności. Nieuprawniony jest także kolejny zarzut skargi, a to dotyczący nieuwzględnienia w procesie decyzyjnym słusznego interesu obywatela, tudzież braku ustaleń, czy zachodzi ważny interes prywatny uzasadniający umorzenie należności. Należy bowiem zauważyć, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie, który dotyczył należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, a także odsetek za zwłokę od tych należności i kosztów upomnienia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile ziści się jedna z przesłanek, o jakich mowa w ust. 3 powołanego przepisu. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Wskazania zawarte w przywołanym przepisie są wyczerpujące i stanowią zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek tam określonych daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285). W kontrolowanej sprawie organy słusznie przyjęły, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia określona w ust. 2 i 3 art. 28 u.s.u.s., a poprzedzające to ustalenie postępowanie wyjaśniające czyniło zadość wymogom art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, dokonały jego prawidłowej oceny, oraz uzasadniły rozstrzygnięcie, czyniąc zadość treści art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie wskazano na okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, ale wskazana regulacja, co słusznie akcentują organy, w sprawie nie znajdzie zastosowania. W konsekwencji nie znajdą zastosowania określone w nim przesłanki umorzenia, wszak przepis ten dotyczy wyłącznie należności za osoby prowadzące działalność gospodarczą. W sytuacji, gdy organy jednocześnie ustaliły, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia określona w ust. 2 i 3 art. 28 u.s.u.s., to oczywiście brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Niezależnie od tego, jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, z uwagi na osiąganie przez skarżącego stałych dochodów, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne.( wyrok WSA w Olsztynie z 13.06.2012r., I SA/Ol 192/12.) Należy wskazać w tym miejscu, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka 14/99). Zważyć też należy, iż ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego, podnoszone jako jeden z argumentów skargi, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia podatku obowiązek ten wypełnił. Udzielanie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99). Zważywszy, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest kwestia umorzenia należności z tytułu określonych wyżej składek, a w konsekwencji przesłanek ich umorzenia, nie mogą stać się przedmiotem rozważa, jako prawnie irrelewantne – zarzuty skarżącego dotyczące powstania zadłużenia, oraz wmanewrowania go w pełnienie funkcji prezesa. W obliczu powyższego, nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, decyzja organu o odmowie umorzenia zaległości nie nosi znamion dowolności, a w konsekwencji skarga podlegać musi oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie terminu rozprawy, albowiem nie miał on uzasadnionych podstaw. Skarżący winien bowiem, co wynika z zasad elementarnej dbałości o swe interesy, a także zważywszy na powagę wymiaru sprawiedliwości (innymi słowy: poważne traktowanie sądu) we właściwym czasie, a nie dopiero w ostatniej chwili ustanowić pełnomocnika w sprawie. Nawet jednak taki sposób ustanowienia pełnomocnika nie zwalniał tego ostatniego od podjęcia działań zapewniających sprawne i szybkie załatwienia sprawy na wyznaczonej już rozprawie, a to chociażby przez wyznaczenia substytuta, tym bardziej, że sprawa nie należy do obszernych i zawiłych. Na marginesie powyższej oceny nie sposób także nie dostrzec, że w sprawie karnej na którą powołuje się pełnomocnik był on jedynie substytutem ustanowionym jeszcze w listopadzie 2012r., a brak jest podstaw do przyjęcia, aby upoważnienie to wciąż było aktualne.