I SA/Kr 1272/15

Sygn. akt I SA/Kr 1272 /15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 26 września 2014 r. Nr XLV/412/2014 w sprawie zmiany wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w załączniku numer 2 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie treści: "Pouczony(a) o odpowiedzialności karnej przewidzianej w artykule 233 § 1 i § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz. U. Nr 88 poz. 533) za zeznania nieprawdy lub zatajenie prawdy" oraz w zakresie treści: "Artykuł 233 § 1 Kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 2 Warunkiem odpowiedzialności jest aby przyjmujący zeznanie działając w zakresie swych uprawnień uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania lub odebrał od niego przyrzeczenie". I. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Korzenna z 26 września 2014r. nr XLV/412/2014 w sprawie zmiany wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna. Prokurator zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej Załącznika nr 2 do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie pouczenia o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233§1 i §2 Kodeksu karnego za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy oraz w zakresie przytoczenia treści powyższych przepisów. W ocenie Prokuratora zawarcie powyższego pouczenia stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 6n ust. 1 ustawy z 12 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.). Prokurator zauważył, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i została podjęta na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 6n ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.). Zdaniem Prokuratora na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały żaden z przepisów przywołanych przez Radę Gminy w Korzennej nie przewidywał możliwości odebrania od składającego deklarację oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego. W art. 233§6 Kodeksu karnego przewidziano, iż §1-3 oraz §5 tegoż artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233§6 w zw. z §1 Kodeksu karnego, a zatem Rada Gminy Korzenna zamieszczając w Załączniku nr 2 do deklaracji zapis o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą dokonała tego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Końcowo Prokurator nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał już skargę Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na Uchwalę nr XXVT/235/2012 Rady Gminy Korzenna z 28 grudnia 2012r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna (sygn. akt: I SA/Kr 264/15). II. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Korzenna wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w chwili obecnej nie pozostaje w obrocie prawnym, bowiem została uchylona własną uchwałą Rady Gminy Korzenna Nr XLVII/428/2014 z 13 listopada 2014r. w sprawie zmiany wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 22 grudnia 2014r. pod pozycją 7345. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nastąpiła z dniem 5 stycznia 2015r., a więc przed dniem wniesienia skargi przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu. Okoliczność ta powoduje w ocenie Prokuratora, że z jednej strony nie jest możliwe uwzględnienie skargi przez organ, który uchwalił zaskarżony akt prawa miejscowego oraz, że z drugiej strony nie jest możliwe już stosowanie uchylonej uchwały w funkcjonowaniu władzy publicznej, a w szczególności wszczynanie jakichkolwiek postępowań na jej podstawie. Organ wyjaśnił, że w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały nie zostało wszczęte ani jedno postępowanie administracyjne, którego przedmiot zasadzałby się na zaskarżonych zapisach uchwały. W związku z powyższym Rada Gminy Korzenna uważa, że zasadne jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ zauważył przy tym, że sądy administracyjne, a tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydały szereg orzeczeń, z których wynika, że uchylenie przez radę gminy własnej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na uchwałę. Stanowisko takie opiera się na fakcie, że sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, czyli orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Niemniej w uzasadnieniu postanowienia z 9 lipca 2014r. do sygn. akt: II FSK1681/14, Naczelny Sąd Administracyjny, przywołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego W 5/94 i w ślad za tą uchwałą przyjął, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy gdy uchwała ta (akt prawa miejscowego) mimo jej uchylenia lub zmiany nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, a prowadzone w tych warunkach postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w kwestii dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą lub uległy zmianie, nie można zająć stanowiska albo generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania. Oznaczać to musi w konsekwencji każdorazową, indywidualną, konieczność oceny czy w odniesieniu do konkretnej uchwały zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art 161§1 pkt 3 ustawy. Nawiązując do powyższego organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała, zwłaszcza w części zaskarżonej, obecnie nie wywoła i nie może wywołać żadnych skutków w sferze praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Korzenna. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3§2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej- p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50§1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 52§1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 821/05). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w uchwale z 14 września 1994r., sygn. akt: W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Zważywszy więc na różne skutki uchylenia (zmiany) i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie (zmiana) uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, LEX nr 384291). W ocenie Sądu, uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach który na dzień jej podjęcia stanowił, iż: rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Na mocy wskazanego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, mogła także określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt: II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007r., sygn. akt: II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233§1 Kodeksu karnego, stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Jak zaznaczono powyżej, deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w zaskarżonej uchwale wymogu złożenia oświadczenia pod odpowiedzialnością karną nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu ustawy upoważniającego radę gminy do podjęcia tego typu uchwały, jak również nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, unieważnił zaskarżoną uchwałę w omówionej wyżej części jako naruszającą art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.