I SA/Kr 1325/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Maja Chodacka WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 października 2020 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 lipca 2020 r. nr: [...] Decyzją z 14 października 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), utrzymał w mocy decyzję własną z 20 lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającej M. B. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżący złożył 17 kwietnia 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wydając odmowne rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, zauważono, że jego przyczyną było niezłożenie do 30 czerwca 2020 r. prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W toku postępowania drugoinstancyjnego ustalono, że prawidłowe dokumenty za ten okres zostały złożone 6 lipca 2020 r. Warunkiem zaś zwolnienia, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za dane miesiące nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek był zwolniony z obowiązku ich składania. W złożonej skardze Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz nakazanie ZUS wydania decyzji zwalniającej Skarżącego z opłacania należności składkowej za maj 2020 r., zarzucił naruszenie: 1/ art. 31zq ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. – dalej: Ustawa Covid) poprzez błędne zastosowanie, jako podstawy merytorycznej przedmiotowego rozstrzygnięcia; 2/ art. 31zo ust. 1 Ustawy Covid poprzez niezastosowanie jej postanowień przy wydawaniu decyzji; 3/ art. 31zq ust. 4 Ustawy Covid poprzez błędne zastosowanie; 4/ art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez działanie przez ZUS bez podstawy prawnej w zakresie wydania decyzji; 5/ art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie; 6/ art. 7a § 1 k.p.a. poprzez odebranie stronie uprawnienia w sytuacji, gdy pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej; 7/ art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie stronie okoliczności prawnych dotyczących odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r., tj. przez brak podania podstawy prawnej; 8/ art. 11 k.p.a. poprzez niepodanie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 9/ art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację; 10/ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. niepodanie w decyzji uzasadnienia prawnego poprzez wskazanie podstawy prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uwagi na sytuację wywołaną przez pandemię oraz błędy w systemie Płatnik, wymagane dokumenty wpłynęły wprawdzie po 30 czerwca 2020 r., lecz przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Żaden z przepisów Ustawy Covid nie przewiduje sankcji za złożenie pełnej dokumentacji po wyżej wskazanym terminie. Również ZUS nie podał jakiejkolwiek podstawy, pozwalającej na uznanie, że w realiach niniejszej sprawy, decyzja odmowna była zasadna. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że sprawa może zostać rozpozna w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący pismem z 9 marca 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś ZUS pismem z 19 października 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego dotyczy sytuacji opisanej w art. 31zo ust. 1 Ustawy Covid. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1 przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Płatnik składek jest zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami jest zwolniony z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 1 Ustawy COVID). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych między innymi za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 Ustawy COVID). Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, z powyższego przepisu art. 31zq ust. 3 Ustawy Covid jednoznacznie wynika, że jeżeli odpowiednie dokumenty nie wpłyną we wskazanym terminie, brak jest możliwości zastosowania zwolnienia z opłacania składek. Wynika to ze stwierdzenia "warunkiem zwolnienia", czyli jest to wyraźna przesłanka, której spełnienie umożliwia pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku. Jeżeli warunek ten nie jest spełniony, ZUS nie może wydać decyzji, zgodnej ze złożonym wnioskiem. W zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że Skarżący tego obowiązku nie spełnił, czyli nie złożył wymaganych dokumentów w terminie ustawowym. Dokumenty rozliczeniowe bowiem zostały złożone po obowiązującym ustawowo terminie. Skarżący w skardze wskazał natomiast, że złożenie dokumentów po terminie, spowodowane było sytuacją epidemiologiczną oraz błędami systemowymi programu Płatnik pozwalającego na wysłanie deklaracji ZUS. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że jak sam Skarżący wskazał we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to z winy pracownika biura rachunkowego, stosowna dokumentacja nie została przesłana w terminie, lecz ZUS w ogóle do kwestii ewentualnego zawinienia w terminowym złożeniu deklaracji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, aby okoliczność ta była przedmiotem badania. Zatem w okolicznościach sprawy kwestią sporną jest dopełnienie przez Skarżącego obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. z jego winy. Sąd zauważa, że sprawy w podobnym stanie faktycznym i prawnym, były już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Tytułem przykładu wskazać można wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1025/21, którego argumentację Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela i wykorzysta ją w dalszej części uzasadnienia. Rozważając kwestię terminowego złożenia deklaracji podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez ZUS, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy Ustawy Covid było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści przez nią żądanej. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie ZUS nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.. W następstwie złożenia przez Skarżącego wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. ZUS, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby Skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje i w jakim terminie powinny być one złożone. Tymczasem wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., pomimo iż jak wskazano w zaskarżonej decyzji wniosek obejmował miesiące maj 2020 r., ZUS nie dysponując wymaganymi dokumentami rozliczeniowymi, nie poinformował o brakach w zakresie tego miesiąca, nie informując w sposób wymagany o skutkach prawnych braku złożenia wymaganych dokumentów, nadto o możliwości wniesienia brakujących deklaracji w odpowiednim czasie. Skoro wniosek złożono 17 kwietnia 2020 r., a termin upływał dopiero 30 czerwca 2020r., to możliwe było złożenie wymaganych dokumentów przed tą datą. Zatem o braku Skarżący dowiedział się od ZUS już po tym terminie. Skarżącemu nie udzielono informacji, mimo istniejącemu ku temu obowiązkowi, umożliwiającej i ułatwiającej złożenie brakujących dokumentów w odpowiednim terminie, a następnie z powołaniem na niezachowanie terminu tj. 30 czerwca 2020r. odmówiono zwolnienia. Z powyższego wynika jasno, że ZUS nie poinformował Skarżącego w wymaganym terminie, jeszcze przed wynikającym z ustawy 30 czerwca 2020 r. o ewentualnym braku deklaracji rozliczeniowych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także nie wezwał o te braki, co skutkowało tym, że pomimo wskazania, iż wymagane dokumenty zostały złożone, stwierdzono jednocześnie niezachowanie terminu ustawowego. Zatem ZUS pomimo takiego obowiązku nie wezwał strony w odpowiednim czasie do złożenia wymaganych dokumentów, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie czuwał tym samym, aby Skarżący nie poniósł szkody na skutek swojej niewiedzy prawnej. W aktach sprawy brak jest nadto jakichkolwiek dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że ZUS podjął starania, by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. W następstwie wpływu wniosku ZUS winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. ZUS w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku Skarżącego. Wskazać należy, że wydając decyzję w pierwszej instancji, przed jej wydaniem ZUS nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a.. W konsekwencji ZUS naruszył również obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 211/21, w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem Skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie, wyłączyło jego prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego dla niego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, ZUS rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Ustawy Covid, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia Skarżącego o uchybieniu terminu i wyznaczenia mu terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Orzekając zaś w przedmiocie przywrócenia terminu, ZUS weźmie pod uwagę własne zaniedbania w prowadzonym postępowaniu, które nie mogą obciążać Skarżącego i przypisywać mu ewentualnej winy w niezłożeniu wymaganych dokumentów w terminie i tym samym w negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o zastosowanie określonego zwolnienia z opłacania składek. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję ją poprzedzającą.