I SA/Kr 1343/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Inga Gołowska sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.; uchyla zaskarżoną decyzję. 10 kwietnia 2020 r. M. S. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wniosek ten został przez niego wycofany, a następnie 16 maja 2020 r. złożył on kolejny wniosek RDZ/3. Po jego rozpatrzeniu wydana została decyzja z 19 czerwca 2020 r. nr [...] odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Uzasadniono, że we wniosku RDZ/3 wniesiono o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., a wnioskujący był przedsiębiorcą o którym mowa w art. 18 ust 1 Prawa przedsiębiorców - czyli korzystał z "ulgi na start". Nie zgadzając się z treścią decyzji, M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19; innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wyjaśniając, że nowe rozwiązania wprowadzone ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 tzw. "Tarcza antykryzysowa 3.0" rozszerzyły pomoc dla przedsiębiorców. Zwolnienie z opłacania składek, co istotne, za miesiące kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. mogli uzyskać przedsiębiorcy korzystający z tzw. "ulgi na start". Jak wynika z zapisów w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wnioskodawca był zgłoszony tylko do ubezpieczenia zdrowotnego z kodem tytułu ubezpieczenia 0540, czyli korzystał z opisanej powyżej ulgi na start. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują jednak zwolnienia za okres miesiąca marca 2020 r., a tak zaznaczono we wniosku RDZ z 16 maja 2020 r. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. było złożenie do 30 czerwca 2020 r. poprawnego wniosku RDZ. O tym fakcie oraz o warunkach, jakie muszą być spełnione celem zwolnienia, wnioskodawca był poinformowany w decyzji z 19 czerwca 2020 r., znak: [...] Opisaną decyzję odebrał przed 30 czerwca 2020 r., co umożliwiało ewentualne skorzystanie z ulgi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. zarzucił, iż organ bezpodstawnie uniemożliwił mu korektę przychodu za marzec 2020r., oraz błędnie pouczył o braku możliwości wycofania pierwotnego wniosku, chociaż nie upłynął jeszcze ostateczny termin do jego złożenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jak "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 31zo ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19). Organ stwierdził, że płatnik swego obowiązku nie spełnił, gdyż pomimo poinformowania go, że za okres kwietnia i maja 2020r. może złożyć określone dokumenty, a decyzję odebrał przed 30 czerwca 2020r., to miał czas na złożenie nowego wniosku, czego nie uczynił. Strona skarżąca natomiast wskazuje, że organy błędnie nie poinformowały jej przed wydaniem pierwotnej decyzji o możliwości skorygowania wniosku, pomimo, iż z przekazywanej korespondencji mailowej, załączonej do skargi wynikało, iż znały powody pomyłki skarżącego jeszcze przed datą wydania decyzji organu I instancji. Na powyższe okoliczności załączono uprawdopodabniające ów fakt dokumenty. Zatem kwestią sporną jest niedopełnienie przez stronę obowiązku terminowego złożenia wniosku za okres kwiecień- maj 2020r. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego i przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się należycie z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., co miały wpływ na wynik sprawy. O ile w następstwie złożenia przez stronę wniosku w dniu 10 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to następnie po uzyskaniu informacji od wnioskodawcy o błędnym wpisaniu kwoty przychodu, organ poinformował wnioskodawcę 1 maja 2020r., iż de facto winien złożyć nowy wniosek. Nie poinformowano go jednak, iż nie przysługuje mu zwolnienie za miesiąc marzec 2020r. stąd pierwotnym miesiącem wnioskowanym ma być kwiecień 2020r., za który winien on wskazać kwotę przychodu. Powyższe zaniechanie organu spowodowało w efekcie odmowę przyznania zwolnienia za wszystkie wnioskowane miesiące. Wnioskodawca w dniu 16 maja 2020r., złożył zatem ponownie błędny wniosek i znów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (decyzji odmownej) nie poinformowano go o możliwości złożenia poprawnego wniosku. Uczyniono to dopiero w samej treści decyzji odmownej. Dodatkowo mimo przedstawienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnienia motywów działania i jasnej informacji o żądaniu, organ II instancji przed wydaniem własnej decyzji zadziałał formalistycznie i nie wyjaśnił wnioskodawcy, że konieczny jest odrębny wniosek za kwiecień i maj 2020r. W konsekwencji organy naruszyły obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z 19 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 211/21, w Szczecinie z 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił zatem stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem stronie skarżącej przedstawienia dowodów, że nie doszło do nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w terminie, bądź nie nastąpiło to z jej winy, wyłączając jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej istotne, iż uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ winien w sprawie rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższe w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien w sposób precyzyjny poinformować wnioskodawcę o konieczności złożenia koniecznych dokumentów za wymagane miesiące, względnie wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, przeprowadzając postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kpa, mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.