I SA/Kr 1388/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił P. K. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres: marzec-maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) i stwierdził, że "Z uwagi na fakt, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył Pan deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie spełnił Pan warunku do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowane miesiące tj. marzec, kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Zatem Zakład odmawia zwolnienia z obowiązku opłacania należności za marzec, kwiecień i maj 2020 r." Skarżący pismem z dnia 8 sierpnia 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniósł, że "deklaracja ZUS DRA za luty 2020 r. została złożona w terminie, natomiast system nie powielił deklaracji ZUS DRA za miesiąc III, IV, V, VI 2020 r." PZUS decyzją z dnia 5 października 2020 r. [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 3 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał przepisy art. 31zg ust. 8 ustawy o COVID-19 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz przepis art. 31zo ust. 1 i 31zp ust. 2 ust. 3 i ust. 4, art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 41, art. 46, art. 47 i art. 47a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) płatnik "jest obowiązany do przesyłania w terminach wskazanych w przepisach ustawy prawidłowych deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów chyba, że również w myśl ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest zwolniony z takiego obowiązku. Mając na uwadze powyższe postanowienia ustaw nie stwierdzono, żeby strona była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów. Co za tym idzie termin do złożenia deklaracji i ubiegania się do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie tych deklaracji upłynął zgodnie z art. 31zq ust 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) dnia 30 czerwca 2020 r. natomiast strona złożyła wymagane dokumenty dnia 3 sierpnia 2020 r. czyli po wskazanym terminie co powoduje to, iż w konsekwencji w sposób oczywisty naruszyła termin. W wyniku analizy przeprowadzonej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie ustalono aby deklaracje zostały wstrzymane lub w inny sposób z winy Zakładu nieuwzględnione. Ponadto zgłoszone przez płatnika kody tj. zgłoszenie kodu 0590 natomiast podstawa wymiaru z kodem 0510 zobowiązywały płatnika do złożenia wymaganych deklaracji. Wskazane w powyższych ustawach terminy są terminami zawitymi czyli jest to szczególny rodzaj terminu stanowczego, charakteryzujący się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. Wygaśnięcie uprawnienia jest bezwzględnie wiążące dla stron i innego organu powołanego do rozpoznania sprawy. Upływ terminu zawitego jest uwzględniany z urzędu, a nie dopiero na wniosek strony lub wskutek zarzutu przez nią podniesionego. Tylko w wyjątkowych okolicznościach możliwe jest przywrócenie uprawnienia. Dotyczy to głównie niedotrzymania terminu w wyniku zdarzeń losowych, na które nie miało się wpływu. Ciężar uprawdopodobnienia tych okoliczności spoczywa na podmiocie. Natomiast w analizowanym przypadku nie wykazano aby w jakikolwiek sposób doszło do wspominanych wyjątkowych zdarzeń gdyż płatnik nie zachował terminu w wyniku niedopilnowania złożenia deklaracji. Ponadto termin wskazany w ustawie został zakreślony w sposób jednoznaczny na dzień 30 czerwca 2020 r. w związku z czym nie jest ważna długość opóźnienia wystarczy, że w jakikolwiek sposób przekroczono datę wskazaną w ustawie aby nie było możliwości przyznania zwolnienia. Również nieznajomość obowiązujących przepisów przez stronę nie pozwala organowi na przychylenie się do wniosku strony. Wobec powyższych ustaleń płatnik naruszył wskazane terminy ponieważ złożył wspomniane deklaracje rozliczeniowe za miesiące: marzec, kwiecień, maj 2020 r. dnia 3 sierpnia 2020 r. w związku z czym w sposób oczywisty przekroczył ustawowe terminy do dopełnienia tej czynności. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że strona nie spełniła wymogów do objęcia zwolnieniem z opłacania składek za miesiące: marzec, kwiecień, maj 2020 r. Organ rozpatrujący wniosek mając na uwadze również art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) nie dopatrzył się także innych powodów uzasadniających zmianę decyzji numer [...] z dnia 3 sierpnia 2020 r. sygnatura sprawy: [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres maja 2020 r. Nie znaleziono również innych postanowień przepisów szczególnych ani okoliczności faktycznych pozwalających na przyznanie zwolnienia z opłacania składek w związku z czym organ rozpatrujący postanawia jak w sentencji". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący wskazał, że "Decyzję uważam za niezasadną, gdyż zgodnie z wytycznymi ZUS z dnia 18.07.2019 r. zamieszczonymi na oficjalnej stronie ZUS, w rozdziale "Zwolnienie z obowiązku przekazania dokumentów", czytamy co następuje: "Nie musisz nas informować, że chcesz skorzystać ze zwolnienia z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych. Zwolnienie to przysługuje Ci, jeśli spełnisz warunki przedstawione poniżej. Będziesz zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych dokumentów rozliczeniowych, jeśli: •Prowadzisz pozarolniczą działalność: • opłacasz składki wyłącznie za siebie i/ lub za osoby, które z Tobą współpracują oraz • za poprzedni miesiąc kalendarzowy złożyłeś dokumenty rozliczeniowe, w których wykazałeś składki za cały poprzedni miesiąc, a wykazana w nich podstawa wymiaru składek jest co najmniej równa obowiązującej Cię minimalnej podstawie ich wymiaru." W związku z powyższym, jako osoba prowadząca jednoosobową pozarolniczą działalność gospodarczą, która złożyła dokumenty rozliczeniowe za miesiąc luty 2020 r. przysługuje mi prawo do zwolnienia z przekazania dokumentów rozliczeniowych do końca roku kalendarzowego. W myśl ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ. U. z 2020, poz. 374 z późn. zm. art. 31zo), warunkiem zwolnienia z obowiązku płacenia składek, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, należnych za marzec, kwiecień, maj 2020r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Traktując powyższe przepisy, poczuwam się jako płatnik zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r, i dopełniłem wszelkich formalnych warunków do przyznania mi pomocy zgodnie z ustawą. Dodatkowo chciałbym nadmienić, że wniosek odnośnie zwolnienia ze składek za marzec, kwiecień, maj został przeze mnie złożony, w sposób poprawny, w dniu 17.04.2020r. podczas gdy decyzja odmowna została wydana z dniem 03.08.2020r. Niestety taki termin wydania decyzji, kategorycznie nie pozwalał mi na uzupełnienie brakujących deklaracji w terminie przed 30.06.2020 r." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwolnienia z obowiązku składania deklaracji organ wskazał "Jak wynika z akt ZUS w związku ze zmianą kodu tytułu ubezpieczenia Skarżący w dniu 10.03.2020 złożył za pośrednictwem platformy e-płatnik "PUE" deklarację ZUS DRA za miesiąc luty 2020 r. wykazując błędną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1288,90 zł zamiast podstawy wymiaru w kwocie 4026,01 zł. W związku z powyższym nie zachodziła podstawa do powielenia deklaracji za kolejne miesiące zgodnie z art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z błędną deklaracją ZUS DRA za miesiąc 02/2020r. nie doszło do ich powielenia za okresy 03,04,05/2020 co skutkowało utworzeniem ich z urzędu "PS" Deklaracje z dnia 29.04.2020 r. utworzone z urzędu zawierały prawidłową podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne na kwotę 4026,01 zł. W dniu 10.08.2020 skarżący za pośrednictwem platformy e-płatnik "PUE" złożył korekty deklaracji za miesiące 02,03,04,05/2020 wskazując prawidłową podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4026,01 zł. Mając na uwadze powyższe Zakład nie stwierdził, że skarżący był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów. Co za tym idzie termin do złożenia deklaracji i ubiegania się do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie tych deklaracji upłynął zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) w dniu 30 czerwca 2020 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 24 listopada 2021 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 8 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził z urzędu naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, czy jak w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187-188). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji intencjonalnie przytoczone przez Sąd prawie w całości, nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ nie rozważył w pełni, czy Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Powyższa okoliczność jest istotna z punktu widzenia treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Niezależnie od treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS winien z urzędu odnieść się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając bliżej kwestię zwolnienia lub też jego braku, w kontekście regulacji art. 47 u.s.u.s., przedstawiając w tym zakresie stosowną analizę oraz dowody. Organ nie odniósł się do wskazanych kwestii w sposób wystarczający. Co prawda w uzasadnieniu podjął próbę wyjaśnienia tej kwestii poprzez odniesienie się do bliżej nie określonych kodów, jednak w ocenie Sądu w żadnym wypadku nie można uznać tego za wyjaśnienie powyższej kwestii. Szerzej do powyższej kwestii odniósł się organ w odpowiedzi na skargę, jednak stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do zaskarżonej decyzji i stanowić jej uzupełnienia. Z taką sytuacją mamy ewidentnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż dopiero w odpowiedzi na skargę PZUS odnosi się szerzej do instytucji zwolnienia z opłacania składek. Nie ulega wątpliwości, iż takie lakoniczne i lapidarne podejście organu, nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 K.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Oznacza to również, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie został przez organ prawidłowo rozpoznany. Tym samym organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe implikuje, iż na kanwie rozpatrywanego stanu faktycznego doszło także do naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Jednocześnie jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96 "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.)". Nierozpoznanie przez ZUS w pełni tej kluczowej kwestii uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez ZUS art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 331/21 należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja organu, ocena w zakresie zarzutów wniosku zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To Sąd administracyjny de facto musiałby merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie jest do tego uprawniony. Podsumowując Sąd wskazuje, że PZUS nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia przepisów art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. W szczególności organ mając na uwadze treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19 szczegółowo odniesie się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku Skarżącego (art. 47 u.s.u.s.). Zebrany materiał dowodowy ZUS podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. W przypadku gdyby dokonana przez organ ocena doprowadziła do wniosku, że Skarżący w istocie nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji za marzec-maj 2020 r., PZUS powinien mieć na uwadze obowiązujący od dnia 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt . III SA/Po 162/21, w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21). Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie t.j. dnia 5 października 2020 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie przez sąd i organ pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej. Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych. Sąd musi mieć i ma na uwadze dobro płatników w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ także wskazanych zasad z K.p.a. i ustawie o COVID-19 powinno być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym skorzystanie ze zwolnienia, nawet jeżeli nie dopełnili oni od razu obowiązku w zakresie złożenia deklaracji do 30 czerwca 2020 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21). Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżący, po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po drugie Skarżący w sprawie występował osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.