I SA/Kr 1397/10

Sygn. akt I SA/Kr 1397/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 października 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r., sprawy ze skargi T. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 25 czerwca 2010 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy umorzenia należności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 roku nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T.K. ( zwanemu dalej "skarżącym") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne i Fundusz Pracy, za okres od sierpnia do grudnia 1998r. w kwocie 4.705 zł; na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za okres od maja do czerwca 1998r. i od sierpnia do grudnia1998r. w łącznej kwocie 20264, 99 zł, na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od kwietnia do czerwca1999r., od sierpnia1999r. do marca 2000r., sierpień 2008r. oraz listopad 2008r. w łącznej kwocie 20909, 67 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do marca 2000r. w kwocie 418 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia do marca 2000r. i kwiecień 2008r. w łącznej kwocie 309, 57 zł, a także umorzył postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości w części dotyczącej składek finansowanych ze środków ubezpieczonych. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 lub 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 1337, poz. 887 ze zm.) ponieważ z uwagi, iż jest współwłaścicielem nieruchomości, mogącej stanowić przedmiot egzekucji, nie można było przesądzić o całkowitej nieściągalności powstałych zaległości. Poza tym, w ocenie organu, skarżący nie wskazał istotnych okoliczności, świadczących o tym, że uwagi na stan zdrowia, ubóstwo, wystąpienie klęski żywiołowej czy innego rodzaju względów społecznych nie ma realnych możliwości na wywiązanie się z zaległych na rzecz Skarbu Państwa zobowiązań czy to w postaci jednorazowej wpłaty czy w formie spłat w ramach układu ratalnego. Wreszcie ZUS zaznaczył, że tego typu sprawy należą do tzw. uznania administracyjnego, gdzie nawet po spełnieniu przesłanek ustawowych organ ma prawo, a nie obowiązek pozytywnego rozpatrzeniu wniosku o udzielnie żądanej ulgi. Musi mieć bowiem zawsze na uwadze ochronę interesu fiskalnego i konieczność ostrożnego rozporządzania mieniem publicznym. Odnosząc się do możliwości spłaty omawianego zadłużenia w postaci rat, organ podkreślił, że rozpatrzenie tej prośby wymaga odrębnego wniosku. W zakresie umorzenie części postępowania ZUS stwierdził, że w myśl art. 30 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma możliwości udzielenia skarżącemu żadnej ulgi odnośnie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dlatego też w tym przedmiocie prowadzone postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. We wniosku z dnia 24 maja 2010 roku skarżący domagał się wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem. Decyzją z dnia 25 czerwca 2010 roku nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, przedstawiając jedynie nieco szerszą jego argumentację. W skardze, złożonej w dniu 12 sierpnia 20010 roku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie art. 28 ust. 3 a cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych na skutek przyjęcia przez organ, iż udokumentowany przez niego stan zdrowia oraz jego sytuacja nie spełniają przesłanek umożliwiających umorzenie powstałych zaległości na rzecz ZUS. Poza tym skarżący zarzucił pominięcie przez organ możliwości zawarcia układu ratalnego. W odpowiedzi z dnia 24 sierpnia 2010 roku na skargę organ zażądał jej oddalenia, prezentując dotychczasowe uzasadnienie podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. - w zw. z art. 123 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2010 roku I SA/Kr 451/10 (dostępne na stronach www.orzecznictwo.nsa.gov.pl) ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, iż każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje natomiast, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasady prawdy obiektywnej wymagają, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/07, Trybunał Konstytucyjny. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przekładając powyższe rozważania, które tut. skład Sąd w pełni podziela do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Zauważyć bowiem należy, że przy opiniowaniu wniosku skarżącego przed wydaniem decyzji przez ZUS z dnia 16 kwietnia 2010 roku brali udział m.in.: A. L., E. B. – B., D. J., A. B. oraz E. Ś. jako członkowie Komisji Opiniującej przedmiotowy wniosek skarżącego, a także Dyrektor Oddziału ZUS G. R. w charakterze odrębnego podmiotu opiniodawczego, czego dowodem są ich podpisy na wewnętrznych swoistego rodzaju protokołach organu na stronie trzeciej (k. 156, 154, 152, 150, 148, 146 akt administracyjnych ). Zarówno Komisja Opiniująca jak i Dyrektor Oddziału ZUS wnioskowali o negatywne rozpoznanie wniosku skarżącego, co też miało miejsce w decyzji ZUS z dnia 16 kwietnia 2010 roku. Następnie te same brały udział w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji na skutek złożenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dodatkowo Dyrektor G. R. z upoważnienia Prezesa ZUS podpisała decyzję Prezesa ZUS z dnia 25 czerwca 2010 roku. Dowodem tego są podpisy wspomnianych osób na trzeciej stronie wewnętrznych protokołów organu (k. 173, 171, 169, 167 akt administracyjnych) oraz podpis Dyrektora G. R. na decyzji Prezesa ZUS z dnia 25 czerwca 2010 roku. Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o umorzenie jego należności na rzecz ZUS, a później w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w samym rozstrzyganiu tego wniosku Takie działanie, zdaniem Sądu, niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorącego udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. Sąd jednocześnie zauważa, że uchylenie decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącego o umorzenie należności na rzecz ZUS. Kwestia jego zasadności lub braku stanie się więc przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu.