I SA/Kr 1421/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1421/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r., sprawy ze skargi Rady Gminy Lisia Góra, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 18 czerwca 2014 r. Nr KI - 411/170/14, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej, - skargę oddala - Uchwałą z dnia 7 maja 2014 roku Nr XXVI/332/2014 Rady Gminy Lisia Góra dokonała zmian uchwały budżetowej Gminy Lisia Góra na 2014 r. z 30 grudnia 2013 r. nr XXII/291/2013 Uchwała ta wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zespołu Zamiejscowego w Tarnowie w dniu 19 maja 2014 r. Wraz z ww. uchwałą, Wójt Gminy Lisia Góra przesłał pismo z dnia 14 maja 2014 r. nr F.322.19.2014, w którym wnioskował o uchylenie podjętych przez Radę Gminy Lisia Góra na sesji w dniu 7 maja 2014 r. uchwał: Nr XXVI/332/2014 i Nr XXVI/333/2014 w części wprowadzającej zmiany zarówno do budżetu jak też do wieloletniej prognozy finansowej na wniosek Radnych. Kolegium Izby, działając na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwróciło się do Przewodniczącego Rady Gminy z prośbą o przesłanie dodatkowych materiałów i wyjaśnień niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego dotyczącego podjęcia uchwały Nr XXVI/332/2014. Postępowanie w sprawie uchwały Nr XXVI/333/2014 prowadzone było odrębnie. W dniu 30 maja 2014 roku do Izby wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Gminy Lisia Góra, w którym opisuje przebieg działań związanych z przyjęciem przedmiotowego zadania do realizacji w ramach porozumienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Z załączonych do pisma materiałów wynika, iż prowadzona była korespondencja pomiędzy różnymi podmiotami bezpośrednio lub 2 pośrednio związana z zadaniem inwestycyjnym pn. "Budowa skrzyżowania w ciągu drogi Nr 73 na odcinku Tarnów - Szczucin z drogą gminną". Z korespondencji tej wynikają także sprzeczne informacje Wójta Gminy w zakresie braku możliwości zawierania porozumień związanych z realizacją tej inwestycji w związku z tym, że zadanie nie jest ujęte ani w uchwale budżetowej ani w uchwale o wieloletniej prognozie finansowej. Z drugiej zaś strony, Wójt nie wyraża zgody na zmiany w uchwałach jw. w przedmiotowym zakresie. Do pisma załączono także kopię uchwały Rady Gminy Lisia Góra z dnia 27 listopada 2013 r. "w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z GDDK i A Oddział w Krakowie oraz Gminy Lisia Góra, dotyczących realizacji zadań w zakresie budowy skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr 73 na odcinku Tarnów-Szczucin w km 122 + 750.00 z drogą gminną (dz. 2368/3, 2380/3) w m. Lisia Góra". Przesłano również projekt uchwały przedłożony Radzie Gminy przez Wójta. Uchwałą nr KI-411/158/14 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXVI/332/2014 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 maja 2014 roku Jednocześnie wskazało naruszenie prawa w uchwale polegające na uchwaleniu planu wydatków budżetu, w tym wydatków majątkowych z wykroczeniem poza inicjatywę uchwałodawczą Wójta z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4, w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Kolegium wskazało również sposób usunięcia naruszenia prawa - poprzez uchylenie uchwały w zakwestionowanej części – jako podjętej z wykroczeniem poza inicjatywę uchwałodawczą Wójta - w terminie do dnia 16 czerwca 2014 roku. Następnie Uchwałą z dnia 18 czerwca 2014 r. nr KI-411/170/14 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność Uchwały Nr XXVI/332/2014 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 maja 2014 roku w sprawie: zmiany uchwały budżetowej Gminy Lisia Góra na 2014 r. Nr XXII/291/2013 z 30 grudnia 2013 r. w części dotyczącej zmian w planie wydatków w dziale 600, rozdz. 60016, w grupie wydatków majątkowych (tabela Nr 1 i Nr 2 uchwały) w zakresie zadań inwestycyjnych: -budowa skrzyżowania w ciągu drogi Nr 73 na odcinku Tarnów – Szczucin z drogą gminną zwiększenie 10.000,00 zł, - remont drogi od szkoły do kościoła w Nowych Żukowicach zmniejszenie 10.000,00 zł. W uzasadnieniu uchwały Kolegium Izby, stwierdziło, że Uchwałą Nr XXVI/332/2014 dokonano zmian w planie wydatków budżetu Gminy Lisia Góra w innym kształcie niż proponowane przez Wójta. Rada Gminy bez zgody Wójta dokonała zmian w zakresie wskazanym w sentencji niniejszej uchwały. W ocenie Kolegium Izby, działaniem tym doszło do naruszenia wyłącznej kompetencji Wójta Gminy określonej w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) - do zgłaszania propozycji zmian w budżecie Gminy. Podział kompetencji między organami gminy w zakresie uchwalania budżetu i dokonywania w nim zmian wynika zarówno z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak też z ustawy o finansach publicznych. Uchwalanie budżetu oraz uchwalanie zmian w budżecie, stosownie do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym należy wyłącznie do rady gminy, natomiast wyłączność wójta w zakresie inicjatywy w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej wynika z art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznało , że organ stanowiący uchwalając zmiany w budżecie nie może wprowadzać poprawek w zakresie nieobjętym tym projektem. Należy bowiem odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonanych zmian w przedmiocie nieobjętym inicjatywą organu wykonawczego. Porównując zakres zmian zaproponowanych przez Wójta Gminy, a ostatecznie dokonanych przez Radę Gminy należy stwierdzić, że uchwalone zmiany w planie wydatków wymienione w sentencji niniejszej uchwały nie były objęte propozycjami Wójta, co więcej zostały dokonane bez jego zgody, a zatem dokonane zostały z naruszeniem przepisu art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do wspomnianej wyżej uchwały Rady Gminy Nr XXI/286/2013 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia Gminy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Kolegium stwierdziło, że podjęcie tej uchwały oznacza możliwość ujęcia zadania w uchwale budżetowej, a nie obowiązek. Powyższa uchwała nie jest objęta działaniem nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w związku z czym nie była przedmiotem badania przez Kolegium. Natomiast szeroka dyskusja na sesji Rady Gminy dotycząca zadania jw. czy też wcześniejsze uzgodnienia pomiędzy organami Gminy w tym zakresie nie są tożsame z inicjatywą Wójta, na co wskazuje Przewodniczący Rady Gminy Lisia Góra. Rada Gminy Lisia Góra wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 18 czerwca 2014 r. Nr KI-411/170/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lisia Góra nr XXI/332/2014. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) polegające na wydaniu przez organ nadzoru uchwały na skutek błędnego przyjęcia, iż Rada Gminy w Lisiej Górze dokonując zmian w planie wydatków budżetu Gminy Lisia Góra, w innym kształcie niż proponowany przez Wójta, naruszyła wyłączną w tym zakresie kompetencję Wójta do zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez Wójta , polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków , które nie prowadzą do wzrostu deficytu , lecz inaczej rozkładają proporcje - ewentualnie zarzucono naruszenie art. 12 ust 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez brak wskazania nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia w opisanej powyżej uchwale. W uzasadnieniu skargi podniesiono , że żaden przepis ustawowy nie wyłącza uprawnienia rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści projektu zmiany uchwały budżetowej. Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści art. 240 ustawy o finansach publicznych . Przyjęcie, że organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt zmiany uchwały budżetowej w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z ww. przepisem , który zakazuje organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego w dwóch przypadkach: gdyby powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub gdyby powodowałyby zwiększenie wydatków, o ile w każdym z tych przypadków powodowałyby jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki. W ocenie skarżącej rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego – tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 240 ust 2 ustawy o finansach publicznych. Zmiany natomiast wykraczające poza propozycje organu wykonawczego winny być z nim uzgodnione, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Kwestionowanym rozstrzygnięciem organ nadzoru uznał zupełnie bezpodstawnie, że w zaistniałych okolicznościach doszło do naruszenia omówionych powyżej kompetencji wójta, podczas gdy podjęcie uchylonych uchwał było wynikiem realizacji uchwały Rady Gminy z dnia 27 listopada 2013 roku w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę porozumienia z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie budowy skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr 73 na odcinku Tarnów-Szczucin w km 122+ 750.00 z drogą gminną w Lisiej Górze, której zgodność z prawem nie była kwestionowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Badając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd stwierdza, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydając zaskarżoną uchwałę Nr KI 411/170/14 z dnia 18 czerwca 2014 r. nie naruszyło prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prawidłowo podniosło, że Rada Gminy w sposób istotny przekroczyła zakres swoich kompetencji określony w art. 233 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz w art. 60 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii tej, dotyczącej tych samych stron jak i podobnej sytuacji , wypowiadał się tut. Sąd wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1637/13 i zajęte w tym wyroku Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni akceptuje . Przyczyną stwierdzenia przez Kolegium RIO nieważności uchwały Rady Gminy Lisia Góra był fakt dokonania przez radę zmian w przedłożonym przez Wójta projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Zdaniem Kolegium RIO w Krakowie stanowiło to przekroczenie kompetencji rady gminy. W istocie chodzi więc o interpretację art. 60 ust. . 2 pkt 4 w zw. z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zakresie ustrojowego podziału kompetencji pomiędzy organ wykonawczy i organ stanowiący gminy. Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu oraz jego zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje w gminie wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, względnie prezydentowi miasta). Z kolei art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, jak daleko w przedłożony przez wójta projekt rada gminy może ingerować; do jakiego stopnia rada może zmienić przedłożony przez wójta projekt, by można było uznać, że wciąż działa w ramach inicjatywy organu wykonawczego, który odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09 (dostępnym na stronie internetowej - http;//orzeczenia. Nsa.gov.pl/cbo). uznał , że "Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że uchwalanie przez organ stanowiący zmian budżetu nie oznacza, że musi on podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Sąd podkreślił, że inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu. Jednak, jak trafnie zauważył to WSA, należy odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. (....) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są twierdzenia skarżącej, że organ stanowiący gminy ma takie same uprawnienia do wprowadzania zmian na etapie uchwalania uchwały budżetowej jak i jej zmiany. Należy zauważyć, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 u.f.p., o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Podkreślenia wymaga, że art. 183 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Mając na uwadze, że w art. 179 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały, zaś art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Jak już wspomniano art. 179 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii". Z analizy akt sprawy wynika , że Wójt Gminy Lisia Góra w dniu 29 kwietnia 2014 r. przedłożył nowy projekt Uchwały w sprawie zmiany Uchwały Budżetowej Gminy Lisa Góra na rok 2014. Do projektu uchwały zostały załączone projekty stosownych tabel obrazujących zmiany wydatków budżetowych. Tymczasem Rada Gminy nie uwzględniła projektu zmiany Uchwały Budżetowej przedłożonej przez Wójta , podejmując uchwałę, w której wydatki budżetowe w ogóle nie uwzględniały propozycji Wójta Gminy. Podjęta uchwała była całkowicie oderwana od projektu zaproponowanego przez Wójta Gminy. W trakcie sesji Rady Gminy odbytej w dniu 7 maja 2014 r. Wójt Gminy nie wyraził zgody na zaproponowane przez Radę Gminy poprawki. Rada Gminy Lisia Góra podejmując uchwałę z dnia 2 maja 2014r. nr XXVI/332/2014 podjęła ją zatem wbrew woli Wójta Gminy jak również bez stosownej inicjatywy Wójta w tym zakresie . Inicjatywa Wójta dotyczyła bowiem całkowicie innych wydatków. Sam fakt podjęcia uchwały po wcześniejszym wystąpieniu wójta o dokonanie zmian w budżecie nie jest bowiem wystarczający - kluczowe jest porównanie zakresu inicjatywy wójta z treścią wprowadzonych przez radę zmian do budżetu. W ocenie Sądu zmiany uchwalone wymienioną wcześniej uchwałą są tak daleko idące, że należy uznać, że Rada Gminy Lisia Góra wyszła poza inicjatywę uchwałodawczą wójta. Użycie w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "propozycje zmian" nie ma wpływu na taką ocenę. Nie można również podzielić zarzutu strony skarżącej , że 240 ust 2 ustawy o finansach publicznych daje kompetencje do zmiany projektu w zakresie zmiany uchwały budżetowej jeżeli zmiany nie powodują zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa , która zakłada , że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Z takiej wykładni może wynikać wniosek że przepis ma mniejsze znaczenie ze względu na treść przepisu wyżej położonego. Należy bowiem pamiętać, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, będzie wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować między innymi z wykładnią systemową . Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji. Interpretacja prawa zmierza tutaj do ustalenia normy prawnej ze względu na systematykę aktu prawnego , miejsce danych przepisów w tym akcie , ich wzajemne powiązania . Przyjmuje się przy tym założenie , że przepisy prawne zostały pogrupowane w działy , części , rozdziały , artykuły , paragrafy , punkty itp. według jakichś jednolitych zasad techniki legislacyjnej. Stosując te wykładnię szuka się zatem sensu poszczególnych określeń zawartych w danym akcie na tle jego konstrukcji. ( Wprowadzenie do prawa podatkowego. Ryszard Mastalski wyd. C.H. BECK W-wa 1995 str109 ) Zgodnie art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1. Z kolei w ust. 2 zawarto zasadę , że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu procedura opisana w art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem przepis ten dotyczy zmian w projekcie uchwały budżetowej przed rozpoczęciem jej wykonywania, a nie do zmian w tej uchwale wprowadzanych w trakcie roku budżetowego. W ust 3 cyt. artykułu ustawodawca bowiem dalej porusza się w obrębie wyznaczonym przez art. 240 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust. 1. ( art. 240 ust 3) Podnieść ponadto należy , że wnioskowanie a contrario przy wykładni przepisów przyznających organowi wykonawczemu prawo inicjatywy uchwałodawczej, należy podchodzić z dużą ostrożnością, zważywszy, że w prawie administracyjnym dozwolone jest tylko to, na co wskazują przepisy. Przyznanie organowi stanowiącemu prawo dokonywania zmian w projekcie budżetu, bez związania treściowego z brzmieniem projektu przedstawionego przez organ wykonawczy, prowadziłoby do wniosku, że wyłączna inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego ma charakter wyłącznie formalny, z pominięciem merytorycznej zawartości przedstawionego projektu budżetu. Zatem analiza art.240 ust.2 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że nie normuje on wszystkich możliwych sytuacji, dlatego organy władzy publicznej w gminie tj. Rada Gminy i Wójt Gminy, powinny współdziałać przy pracach nad budżetem jednostki samorządu terytorialnego, przestrzegając zasady prawa budżetowego, iż na zmiany powodujące zwiększenie deficytu musi być wyraźna zgoda organu wykonawczego, np. poprzez przedkładanie poprawek. W pozostałych sytuacjach, które nie skutkują powstaniem deficytu, zgoda może być dorozumiana poprzez brak złożenia sprzeciwu przez organ wykonawczy co do proponowanych zmian. (Podobnie 25 października 2012 r. sygn. akt I SA/Kr I SA/Ol 520/12) W niniejszej sprawie Wójt Gminy w sposób stanowczy i nie budzący żądnych wątpliwości nie wyraził zgody na proponowane przez Radę Gminy Lisia Góra zmiany w uchwale budżetowej na 2014 r. co znalazło swój wyraz zarówno w protokole sesji Rady Gminy z dnia 7 maja 2014 r. jak również we wniesionej na uchwalę Rady Gminy Lisia Góra nr XXVI/332/2014 skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Przy tak wyraźnym stanowisku Wójta zaprezentowanym na sesji rady jak i w skardze, wcześniejsze uzgodnienia pomiędzy organami Gminy nie można traktować jako inicjatywę Wójta jak również dorozumianą zgodę na zmianę Uchwały Budżetowej w kształcie zaproponowanym przez Radę Gminy . Również zarzut naruszenia art. 12 ust 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych nie znajduje uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym . Zgodnie z cyt przepisem Izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Tymczasem w uchwale Kolegium Izby z dnia 4 czerwca 2014 r. nr KI-411/158/14 w pkt 2 wskazano stwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania nieprawidłowości , natomiast w pkt 3 uchwały sposób i termin ich usunięcia. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone argumenty należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest prawidłowa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.